2015年9月中美共同發(fā)表的《氣候變化聯(lián)合聲明》向世界宣布了我國將于2017年啟動全國碳交易市場，2015年12月習(xí)近平總書記在巴黎氣候大會上的講話再次重申我國將于2017年建立全國碳交易市場，表明了中國政府將通過建立全國碳交易市場來應(yīng)對氣候變化的堅(jiān)強(qiáng)決心。然而，建設(shè)全國性碳市場是一項(xiàng)制度創(chuàng)新和宏大的社會實(shí)踐，沒有現(xiàn)成的理論和模式可以套用，須在實(shí)踐中不斷探索和學(xué)習(xí)。
因此，中國于2011年底開始啟動“兩省五市”七個碳交易試點(diǎn)，旨在通過試點(diǎn)探索，為建設(shè)全國碳交易市場提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。但是，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在地區(qū)和行業(yè)之間差異大，社會低碳意識薄弱、企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)差，缺乏相關(guān)立法，企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)多元，電力等行業(yè)不完全市場特征明顯，這些構(gòu)成了中國建立全國碳交易市場的特殊國情。所以，如何從試點(diǎn)實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，充分結(jié)合我國國情，研究制定全國碳市場的關(guān)鍵制度要素和法律法規(guī)，是國家的重大需求和緊迫任務(wù)。
解決上述問題，首先要明確碳交易的三個基本問題：一是碳交易建立的目的是什么？碳交易的根本目的是以最低成本進(jìn)行節(jié)能減排，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。二是碳交易實(shí)施的前提是什么？由于是強(qiáng)制性地讓控排企業(yè)參與碳交易市場，強(qiáng)制性地給企業(yè)分配碳排放額度并強(qiáng)制性地履約，因此，必須有強(qiáng)有力的法律作保障，依法辦事。三是碳交易運(yùn)行的手段是什么？碳交易通過碳市場為碳排放權(quán)定價，并通過碳價格信號來引導(dǎo)企業(yè)以最小成本實(shí)現(xiàn)碳減排，這是其他溫室氣體減排政策工具所不具備的關(guān)鍵所在，也是碳交易市場與其他減排政策工具的最本質(zhì)區(qū)別。因此，以碳減排為目標(biāo)、以碳價格為手段、以法律為保障就構(gòu)成碳市場建設(shè)的三大基本原則。
通過直接參與碳交易試點(diǎn)政策設(shè)計(jì)的全過程，筆者深刻體會到，全國碳交易市場的制度設(shè)計(jì)需要把握“一個核心、兩個保障、三個覆蓋、四個結(jié)合、五個平衡和六大挑戰(zhàn)”。
一個核心
全國碳交易市場設(shè)計(jì)要以形成合理的碳價格為核心。
碳價格是碳交易市場制度設(shè)計(jì)好壞的集中反映，是引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排決策和投資行為的重要信號，是決定企業(yè)減排成本的關(guān)鍵因素，是碳交易市場實(shí)現(xiàn)以最低成本減排的基本保障。碳交易市場只有在市場供求機(jī)制和競爭機(jī)制的作用下，給碳排放權(quán)定價，才能夠在價格機(jī)制的引導(dǎo)下合理配置減排資源，通過市場競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促使企業(yè)以最低成本進(jìn)行節(jié)能減排。準(zhǔn)確的排放數(shù)據(jù)、從緊的配額總量、嚴(yán)格的履約法規(guī)、適度的流動性、相當(dāng)規(guī)模的交易量、多元化的投資者結(jié)構(gòu)和碳金融創(chuàng)新是形成合理的碳價格的重要條件。
兩個保障
全國碳交易體系設(shè)計(jì)要以法律和數(shù)據(jù)為保障。
碳排放權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，兼具私益性和公共品性質(zhì)，因此碳交易需要從法律上明確市場參與各方的權(quán)利和義務(wù)，使碳交易有法可依。制定與碳交易相關(guān)的法律、行政性法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章制度等，形成一套完整的法律體系是碳交易市場的根本保障。碳交易法律體系的構(gòu)建要注重前后連貫、層次分明、內(nèi)外協(xié)調(diào)。對外應(yīng)當(dāng)保持與碳交易國際法律新秩序之間的有效銜接，尤其要與巴黎氣候大會之后全球碳市場新形勢新變化新發(fā)展相適應(yīng)；對內(nèi)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)與其他已出臺的部門法之間的銜接互補(bǔ)，從而保證整個碳交易法律體系的和諧統(tǒng)一。
企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的歷史盤查和核查則構(gòu)成碳交易體市場建設(shè)的基石。如果沒有高質(zhì)量的數(shù)據(jù)做支撐，把碳交易市場建立在虛假的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，無異于把碳交易市場建立在沙灘上。在國家層面，需制定統(tǒng)一的監(jiān)測、報(bào)告、核查（MRV）體系，規(guī)則統(tǒng)一是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的前提。在地方層面，對于試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)的企業(yè)不按時提交合規(guī)的監(jiān)測計(jì)劃和排放報(bào)告、核查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、對核查報(bào)告審核偏松等問題，非試點(diǎn)地區(qū)在從無到有建立MRV體系的過程中要引以為鑒，加以改進(jìn)。
三個覆蓋
在碳交易體系建設(shè)初期，只覆蓋二氧化碳、覆蓋直接排放和間接排放、覆蓋“高大上”企業(yè)。
覆蓋二氧化碳是由于我國溫室氣體排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱，而二氧化碳排放在溫室氣體中占到70%以上，國外大多數(shù)碳交易市場建設(shè)初期也是僅覆蓋二氧化碳。因此，為了抓住主要矛盾盡快啟動我國碳交易市場，在碳交易市場建設(shè)初期只需要覆蓋二氧化碳即可。
覆蓋直接排放和間接排放是我國與其他國家和地區(qū)碳交易市場的一個重要區(qū)別。因?yàn)槟壳爸袊妰r是受管制的，價格成本無法向下游傳導(dǎo)，納入間接排放后工業(yè)用戶也將為其電力消費(fèi)支付間接排放成本，有助于電力消費(fèi)側(cè)的減排。因此，納入間接排放是在中國現(xiàn)有電力體制下，電力市場不完全的折中方案。另外，有關(guān)學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，我國一些省市的間接排放達(dá)到了其總排放的80%。
覆蓋“高、大、上”企業(yè)就是指覆蓋企業(yè)要抓大放小，因?yàn)榇蟛糠指吲欧牌髽I(yè)都是上游行業(yè)中的大型企業(yè)，為了在碳交易市場建設(shè)中減少管理成本，以最小的社會支出實(shí)現(xiàn)碳交易市場的最大社會收益，在初期階段只需要覆蓋“高、大、上”企業(yè)。
四個平衡
全國碳交易體系設(shè)計(jì)要平衡經(jīng)濟(jì)增長和節(jié)能減排、市場總供給和總需求、地區(qū)之間的差異、行業(yè)之間的差異。
第一，平衡經(jīng)濟(jì)增長和節(jié)能減排之間的關(guān)系。由于我國是發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)增長正處于工業(yè)化的關(guān)鍵階段，保證經(jīng)濟(jì)的適度高增長仍是今后一段時期的核心工作，但節(jié)能減排對我國也是刻不容緩，必須以更有力有效的政策手段來加強(qiáng)節(jié)能減排和向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，因此，配額總量應(yīng)遵循“總量剛性、結(jié)構(gòu)柔性”和“存量從緊、增量從優(yōu)”的原則。
第二，平衡市場的總供給和總需求。在總量設(shè)定和配額分配上既要避免歐盟碳市場第一階段的配額分配過量導(dǎo)致供過于求而使價格一度跌為零；也要避免配額過少，市場需求過大，導(dǎo)致企業(yè)履約成本過高。供求失衡會導(dǎo)致價格信號失真，無法通過價格信號引導(dǎo)企業(yè)有效配置減排資源，并最終可能導(dǎo)致碳市場失靈。市場的總供給主要由配額總量、配額分配方法、配額的跨期儲存和借貸以及抵消機(jī)制中CCER的比例和限制條件等決定；市場的總需求則主要由控排企業(yè)履約的剛性需求和市場投資者的投資需求所決定。因此，政策設(shè)計(jì)中需要科學(xué)處理影響供給和需求的上述關(guān)鍵要素。
第三，平衡地區(qū)之間的差異。我國地區(qū)差異顯著，必須通過地區(qū)調(diào)整系數(shù)在各地區(qū)總量設(shè)定和減排任務(wù)分配方面加以調(diào)整，并通過抵消機(jī)制引導(dǎo)清潔項(xiàng)目在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資力度。通過把碳交易市場和生態(tài)補(bǔ)償及扶貧開發(fā)相結(jié)合，既能促進(jìn)資源豐富但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的綠色低碳發(fā)展，又能推動這些地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧。
第四，平衡行業(yè)之間的差異。我國行業(yè)之間的市場波動、產(chǎn)量波動和碳排放波動情況差異較大，因此不能用一刀切的辦法統(tǒng)一成一個行業(yè)減排系數(shù)，需要根據(jù)行業(yè)的減排潛力、減排成本、國際競爭力、生產(chǎn)和排放趨勢等制定不同行業(yè)的減排系數(shù)。
五個結(jié)合
全國碳交易體系設(shè)計(jì)要注重總量剛性與結(jié)構(gòu)柔性相結(jié)合、歷史法和標(biāo)桿法相結(jié)合、免費(fèi)分配和有償拍賣相結(jié)合、事前分配和事后調(diào)節(jié)相結(jié)合、存量從嚴(yán)與增量從優(yōu)相結(jié)合。
首先，總量剛性與結(jié)構(gòu)柔性相結(jié)合。碳交易體系是為了實(shí)現(xiàn)既定的減排目標(biāo)，所以，總量必須是剛性的，一旦確定就不能隨意更改。但為了平衡經(jīng)濟(jì)增長和減少碳排放，必須為企業(yè)新增產(chǎn)能留下一定的排放空間，也為碳市場的異常波動留下政府調(diào)控的手段，因此，需要把配額在結(jié)構(gòu)上分為企業(yè)初始配額、新增預(yù)留配額和政府預(yù)留配額三部分，三者之間的比例可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行一定范圍內(nèi)的調(diào)整，期末多余的配額應(yīng)該予以撤銷。
其次，歷史法和標(biāo)桿法相結(jié)合、免費(fèi)分配和有償拍賣相結(jié)合、事前分配和事后調(diào)節(jié)相結(jié)合、存量從嚴(yán)與增量從優(yōu)相結(jié)合。在中國現(xiàn)有條件下，必須從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在配額分配這一企業(yè)最利益攸關(guān)和敏感的核心問題上進(jìn)行上述“四結(jié)合”。隨著條件的成熟，特別是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的質(zhì)量不斷提高和完備、企業(yè)減排能力的不斷加強(qiáng)和制度方法的不斷完善，可以逐步向完全標(biāo)桿法、完全有償分配以及事前一次性分配過渡，存量和增量也一視同仁。
六大挑戰(zhàn)
全國碳交易市場設(shè)計(jì)要應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長不穩(wěn)定、MRV不統(tǒng)一、配額不緊、流動性不強(qiáng)、控排企業(yè)能力不夠和地方政府不支持等六個方面的挑戰(zhàn)，在政策設(shè)計(jì)過程中必須予以高度重視并加以妥善處理。
第一，經(jīng)濟(jì)增長不穩(wěn)定。“三期疊加”是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)的階段性特征，加上世界經(jīng)濟(jì)還處于深度調(diào)整之中，使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境更趨復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)增長很不穩(wěn)定。如果沒有把握這種階段性特征，對經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生誤判，總量設(shè)定和配額分配就可能出現(xiàn)偏差。因此，在碳交易市場制度設(shè)計(jì)中一方面要對經(jīng)濟(jì)形勢有清晰的預(yù)判，另一方面要有完善的事后調(diào)整機(jī)制，以便及時糾偏。
第二，MRV不統(tǒng)一。核查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是碳市場成敗的基石，不同核查機(jī)構(gòu)之間、同一核查機(jī)構(gòu)的不同核查人員之間對核查指南的理解、把握和執(zhí)行參差不齊，很容易導(dǎo)致核查標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，從而影響數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。因此全國MRV體系建設(shè)需要在人員、方法、流程、審查、監(jiān)督等方面予以考慮，確保MRV標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。
第三，配額不緊。碳交易市場往往具有內(nèi)在的配額偏松的傾向性，特別是基于歷史法實(shí)行配額免費(fèi)分配時，政府和企業(yè)、中央和地方博弈的結(jié)果往往是配額分配偏多，這對市場是致命的，而且政府很難再從企業(yè)手上收回已發(fā)放的配額。若配額偏緊，政府可以動用新增預(yù)留和政府預(yù)留進(jìn)行市場調(diào)節(jié)，從而在工作中掌握主動。
第四，市場流動性不強(qiáng)。市場流動性是反映市場運(yùn)行好壞的重要指標(biāo)之一，如果市場流動性不強(qiáng)，就不能通過供求的相互作用形成有效的價格信號，就無法引導(dǎo)和改變企業(yè)的決策和投資行為，就無法實(shí)現(xiàn)碳交易市場以成本效率的方式實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排這一根本目的。因此，在政策設(shè)計(jì)中要注重提高市場流動性，如市場準(zhǔn)入要開放多元、信息要公開透明、配額分配適度從緊、履約機(jī)制要靈活多樣等。
第五，控排企業(yè)能力不夠。作為碳交易市場最重要的參與主體，控排企業(yè)如果不熟悉碳交易市場的基本原理和制度規(guī)則，就不會主動開展碳資產(chǎn)管理，而是消極被動地去應(yīng)付，結(jié)果可能以更高的成本進(jìn)行節(jié)能減排，這就背離了建立碳交易市場的初衷。因此，全國碳市場建設(shè)需要加強(qiáng)控排企業(yè)能力建設(shè)與培訓(xùn)。
第六，地方政府不支持。全國碳市場建設(shè)是一個全局性的工作，需地方政府積極支持與密切配合。因此，在政策設(shè)計(jì)中必須考慮如何分權(quán)讓利給地方政府以調(diào)動其積極性。
?。ㄗ髡邌挝唬何錆h大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、武漢大學(xué)氣候變化與能源經(jīng)濟(jì)研究中心）
