3、上網(wǎng)電價市場化與標(biāo)桿化探索

　　我國從1998年開始,在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江6?。ㄊ校┻M行“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的市場化改革試點工作,探索打破垂直一體化壟斷的可能途徑。但由于國家電力公司仍然擁有和控制大量的國有電廠和輸配電網(wǎng),發(fā)、輸、配一體的格局沒有打破。一部分發(fā)電企業(yè)雖然成立了獨立法人實體,但電廠的運行管理和經(jīng)營管理仍由電力公司代管,名義上是“兩家”而實際上仍然是“一家"，市場化交易電量和電價實行內(nèi)部結(jié)算，并沒有實現(xiàn)真正意義上的上網(wǎng)電價市場化。

　　2002年開始,電力體制改革步入實質(zhì)性操作階段。2002年3月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)了以“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)，打破壟斷，引入競爭”為宗旨的《電力體制改革方案》(國發(fā)[2002]5號)。當(dāng)時方案提出的改革目標(biāo)包括實施廠網(wǎng)分開，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)；實行競價上網(wǎng)，建立電力市場運行規(guī)則和政府監(jiān)管體系，初步建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，實行新的電價機制；制定發(fā)電排放的環(huán)保折價標(biāo)準(zhǔn)，形成激勵清潔電源發(fā)展的新機制；開展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點工作，改變電網(wǎng)企業(yè)獨家購買電力的格局；繼續(xù)推進農(nóng)村電力管理體制的改革。

　　廠網(wǎng)分開后,建設(shè)競爭性電力市場的改革正式展開。為適應(yīng)廠網(wǎng)分離后的價格管理,國家有關(guān)部門發(fā)布了臨時上網(wǎng)電價辦法。這個辦法的內(nèi)容包括:從原國家電力公司系統(tǒng)分離、沒有上網(wǎng)電價的發(fā)電企業(yè),執(zhí)行政府價格主管部門按補償成本原則核定的臨時上網(wǎng)電價;電網(wǎng)公司保留的電廠中,己核定上網(wǎng)電價的,繼續(xù)執(zhí)行政府價格主管部門制定的上網(wǎng)電價,未核定上網(wǎng)電價的電廠,電網(wǎng)企業(yè)獨資建設(shè)的,按補償成本原則核定臨時上網(wǎng)電價;獨立發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價,由政府價格主管部門根據(jù)發(fā)電項目經(jīng)營壽命周期,按照合理成本、合理收益的原則核定;同時期建設(shè)的同類型發(fā)電機組上網(wǎng)電價應(yīng)實行同一價格水平;超發(fā)電量上網(wǎng)電價、自備電廠上網(wǎng)電價由政府價格主管部門按兼顧供需雙方利益的原則核定;在保持總水平基本穩(wěn)定的前提下,上網(wǎng)電價實行峰谷分時制度,在水電豐富的地區(qū),具備條件的,可實行豐枯季節(jié)電價;燃料、運輸價格漲落幅度較大時,上網(wǎng)電價應(yīng)與燃運價格聯(lián)動。

　　2003年7月9日, 國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)電價改革方案的通知》(國辦發(fā)[2003]62號)，提出在全面引入競爭機制前的過渡時期,上網(wǎng)電價主要實行兩部制電價,其中容量電價由政府制定,電量電價由市場競爭形成;各地也可以根據(jù)實際采取部分電量競價等其他過渡方式.

　　2004年5月24日,原電監(jiān)會印發(fā)《東北區(qū)域電力市場實施方案》(電監(jiān)供電[2004]18號),決定在東北區(qū)域電力市場實施兩部制上網(wǎng)電價改革試點,其中容量電價由政府價格主管部門制定和調(diào)整,電量電價由市場競爭形成。非競價機組仍實行政府定價,上網(wǎng)電價由政府價格主管部門按全國統(tǒng)一政策制定和調(diào)整。但東北區(qū)域電力市場由于種種原因，在試運行一年后停擺。

　　在向由市場決定上網(wǎng)電價的過渡階段，我國對仍處于政府管制下的發(fā)電上網(wǎng)電價開始實施標(biāo)桿化管理。2004年6月8日，發(fā)改委公布了《關(guān)于疏導(dǎo)華北、南方、華中、華東、東北、西北電價矛盾有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格[2004]1036、1037、1038、1039、1124、1125 號)，對由政府定價的火電機組開始實施標(biāo)桿上網(wǎng)電價。

　　2005年4月5號,國家發(fā)展改革委出臺的《上網(wǎng)電價管理暫行辦法》正式明確了標(biāo)桿上網(wǎng)電價機制。指出,對于發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價,在競價上網(wǎng)前,將由政府價格主管部門按照合理補償成本、合理確定收益和依法計入稅金的原則核定,或通過政府招標(biāo)確定。政府價格主管部門制定的上網(wǎng)電價,同一地區(qū)新建設(shè)的同類型發(fā)電機組將實行同一價格,并事先向社會公布;原來已經(jīng)定價的發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價也將逐步統(tǒng)一。同時,上網(wǎng)電價將與燃料價格實行聯(lián)動。同時，針對電價市場化改革，《上網(wǎng)電價管理暫行辦法》指出：競價上網(wǎng)后,上網(wǎng)電價將實行兩部制電價,其中,容量電價由政府制定,電量電價由市場競爭形成。各區(qū)域電力市場可以實行全部電量集中競價上網(wǎng),也可以同時允許大用戶和獨立核算的配電公司與發(fā)電公司進行雙邊交易。

　　為建立上網(wǎng)電價與燃料價格聯(lián)動機制，2004年12月25日，發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于建立煤電價格聯(lián)動機制的意見》（發(fā)改價格[2004]2909號），提出了加強電煤價格監(jiān)測工作、穩(wěn)妥實施煤電價格聯(lián)動、適當(dāng)調(diào)控電煤價格和加強對電煤價格的監(jiān)督檢查的工作目標(biāo)。文件要求建立煤炭價格與電力價格的傳導(dǎo)機制，并提出了煤電價格聯(lián)動計算方法。以電煤綜合出礦價格（車板價）為基礎(chǔ)，實行煤電價格聯(lián)動。為促進電力企業(yè)降低成本、提高效率，電力企業(yè)要消化30%的煤價上漲因素。燃煤電廠上網(wǎng)電價調(diào)整時，水電企業(yè)上網(wǎng)電價適當(dāng)調(diào)整，其他發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價不隨煤價變化調(diào)整。2012年12月25日國務(wù)院發(fā)布國辦發(fā)〔2012〕57號文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場化改革的指導(dǎo)意見》開啟了電煤市場化改革，意見規(guī)定自2013年起，取消重點合同，取消電煤價格雙軌制，發(fā)展改革委不再下達年度跨省區(qū)煤炭鐵路運力配置意向框架。煤炭企業(yè)和電力企業(yè)自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定價格。同時繼續(xù)實施并不斷完善煤電價格聯(lián)動機制，當(dāng)電煤價格波動幅度超過5%時，以年度為周期，相應(yīng)調(diào)整上網(wǎng)電價，同時將電力企業(yè)消納煤價波動的比例由30%調(diào)整為10%。

　　隨著新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的興起與不斷發(fā)展，與新能源發(fā)電有關(guān)的上網(wǎng)電價及相關(guān)分攤補償政策開始逐步出臺。2006年1月13日，發(fā)改委發(fā)布了《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，明確了2006年及以后建設(shè)的可再生能源發(fā)電項目上網(wǎng)電價及費用分攤管理辦法，同時也標(biāo)志著我國上網(wǎng)標(biāo)桿電價進入發(fā)展和逐步完善化階段，即按電源類別分別定價階段。

　　從總體來看，我國現(xiàn)階段政府管制下的上網(wǎng)電價體系是以分電源類別的標(biāo)桿電價為主導(dǎo)，具體而言：燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價采用“分省標(biāo)桿制+脫硫、脫銷、除塵及超低排放環(huán)保加價”的機制；陸上風(fēng)電和集中式光伏發(fā)電采用分資源區(qū)核定標(biāo)桿電價并建立起隨著技術(shù)進步上網(wǎng)電價逐步退坡的機制；分布式光伏采用當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價加全國統(tǒng)一的全電量度電補貼；海上風(fēng)電分潮間帶風(fēng)電和近海風(fēng)電兩種類型分別核定標(biāo)桿上網(wǎng)電價；可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價高出當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電上網(wǎng)電價的部分在全國統(tǒng)一分攤；核電上網(wǎng)電價采用全國統(tǒng)一標(biāo)桿機制；省內(nèi)水電上網(wǎng)電價實行標(biāo)桿電價制度，水電比重較大的省（如四川和云南），實行豐枯分時電價或者分類標(biāo)桿電價，跨省跨區(qū)域送電的水電上網(wǎng)電價由受電?。ㄊ校┥暇W(wǎng)電價倒推機制改進為供需雙方協(xié)商確定。天然氣發(fā)電根據(jù)其在電力系統(tǒng)中的作用及投產(chǎn)時間，實行差別化的上網(wǎng)電價機制；抽水蓄能電站也由租賃制租賃制、兩部制和單一制等多種電價形式并存，規(guī)范為以政府制定兩部制上網(wǎng)電價及抽水電價為基礎(chǔ)的新機制。標(biāo)桿電價機制的建立較好的解決了過往政府管制上網(wǎng)電價采用的“個別成本定價”無法有效約束成本的弊端，在建立競爭性批發(fā)市場的過渡階段，對于引導(dǎo)發(fā)電企業(yè)節(jié)約成本，提高效率，優(yōu)化發(fā)電資源配置，促進發(fā)電節(jié)能技術(shù)進步均起到了積極的作用。

　　區(qū)域電力市場建設(shè)停滯后，我國開始探索通過大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易實現(xiàn)電力市場化。2009年，國家發(fā)展改革委、原國家電監(jiān)會和國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于遼寧撫順鋁廠與發(fā)電企業(yè)開展電力直接交易試點有關(guān)事項的批復(fù)》(發(fā)改價格[2009]2550號)，批復(fù)遼寧撫順鋁廠與華能伊敏電廠開展直接交易試行方案，標(biāo)志著電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點正式啟動，直接交易電量對應(yīng)的發(fā)電廠上網(wǎng)電價和用戶用電價格不執(zhí)行當(dāng)?shù)貥?biāo)桿上網(wǎng)電價和目錄電價。同年，原國家電監(jiān)會頒布《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作有關(guān)問題的通知》（電監(jiān)市場〔2009〕20號），進一步規(guī)范和推進電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作，指出“建立規(guī)范透明的市場交易機制，自主協(xié)商交易電量、確定交易價格，簽訂1年及以上的直接交易合同”。隨后，我國多?。ㄊ?、區(qū)）陸續(xù)探索建立由發(fā)用雙方自主協(xié)商交易電量和電價的新機制。

　　2012年，原國家電監(jiān)會印發(fā)《跨省跨區(qū)電能交易基本規(guī)則（試行）》（國家電力監(jiān)管委員會 [2012]151號），指出“跨省跨區(qū)電能交易堅持以市場為導(dǎo)向”，“除國家明確的年度跨省跨區(qū)電量交易以外，跨省跨區(qū)電能交易原則上均應(yīng)采取市場化的交易方式”，交易方式包括集中撮合和雙邊協(xié)商，“逐步探索形成市場化的價費形成機制”。