20世紀(jì)80年代，從美、英興起的電力體制改革，是所有行業(yè)中最后一個進(jìn)行引入競爭機(jī)制的改革。英美電力體制改革的方向是私有化、市場化、放松管制、引入競爭機(jī)制。英美關(guān)于在電力體制中引入競爭機(jī)制的理論和設(shè)想，當(dāng)時被世界銀行全盤接受。世界銀行曾宣稱：這次電力體制改革不僅要在發(fā)展中國家進(jìn)行改革，發(fā)達(dá)國家也要改革，世界上所有國家都要改革。世界銀行甚至說：“不進(jìn)行市場化改革，世界銀行將不會為其發(fā)放貸款，已經(jīng)借了世界銀行貸款的國家，如果不進(jìn)行電力體制改革，世界銀行就要收回貸款。”
1992年，《世界銀行1992年政策報告——世界銀行在電力部門中的作用》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)在發(fā)展中國家的電力行業(yè)實(shí)施私有化并引入競爭機(jī)制。世界銀行幫助一些發(fā)展中國家研究電力體制改革方案。1993~1994年世界銀行出資聘請專家為中國設(shè)計電力體制改革方案，建議中國實(shí)行美、英兩國的電力體制改革方案。
20世紀(jì)90年代，全球?qū)﹄娏κ袌龌母镄判氖恪５M(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)過美國加州電力危機(jī)和對英國電力體制改革的反思，世界銀行不得不為電力體制市場化改革踩下剎車。
美國加州電力危機(jī)對電力競爭性市場的沖擊
美國加州電力危機(jī)給全球電力市場化改革潑了一盆冷水。世界上關(guān)注此事的政策制定者們都會提出這樣一個問題，在如此富裕且發(fā)達(dá)的國家，不涉及全面民營化的電力行業(yè)改革都會造成這么嚴(yán)重的后果，那么對那些正在開始進(jìn)行全面改革（包括民營化）的稟賦較差的國家又意味著什么呢？
加州電力體制改革前，整個州的經(jīng)濟(jì)并不景氣，失業(yè)率高，勞動力向外轉(zhuǎn)移到其他州。該州州長認(rèn)為，持續(xù)的高電價（1996年該州比美國全國平均電價高約50%），使許多工業(yè)從這個州轉(zhuǎn)移出去。
加州改革前的電力行業(yè)，2/3的用電量由三家大型一體化的私有公司供應(yīng)，余下的部分由一些大大小小的市政電力機(jī)構(gòu)供應(yīng)。高電價是由于昂貴的核電和綠色電力造成的。同時，加州電力供應(yīng)有20%來自領(lǐng)近各州。三家私有公司由加州公用事業(yè)委員會進(jìn)行監(jiān)管。
加州的電力體制改革，由三家私有一體化公司出售其發(fā)電機(jī)組，保留輸配電及售電設(shè)施；作為回報，通過在用戶電費(fèi)中征收“競爭過渡費(fèi)”的方式，允許這些電力公司回收“擱淺成本”。州政規(guī)定零售電價降低10%，零售電價四年不變直到擱淺成本回收完成之后才作變化。零售用戶（居民、商業(yè)、工業(yè)）有權(quán)選擇供電商。同時，成立一個非贏利性的電力系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)（CALISO），采用競標(biāo)方式組成的電力市場；成立一個單獨(dú)的電力交易所（CALPX），采用競標(biāo)方式進(jìn)行電力遠(yuǎn)期銷售的集中市場。上述兩個機(jī)構(gòu)都設(shè)有大型管理委員會，這些委員會由30多個利益相關(guān)和利益無關(guān)的人員組成。每個私營電力公司的零售電價繼續(xù)受加州公用事業(yè)委員會（CPUC）監(jiān)管。雖然CALISO和CALPX在聯(lián)邦電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)（FERC）的監(jiān)管權(quán)限內(nèi)，但CPUC和州政府對二者的行為有著事實(shí)上的實(shí)質(zhì)影響。CPUC和FERC兩個監(jiān)管機(jī)構(gòu)有時會發(fā)布相互抵觸的命令。
加州電力改革不到四年（1996~2000），在2000年6月發(fā)生電力危機(jī)。其特征是：一是電力批發(fā)市場實(shí)時價格極高，把整個用能成本提高到歷史水平的10倍；二是州內(nèi)電力緊缺和隨之而來的輪番停電；三是導(dǎo)致該州最大的私營電力公司——太平洋天然氣與電力公司的破產(chǎn)，以及電力交易所和其他許多小型發(fā)電商由于收不回電費(fèi)而破產(chǎn)。
加州電力危機(jī)震動了加州，震動了全美，也震動了全世界。在有電的一百多年里，從來沒有出現(xiàn)這樣的電力危機(jī)。世界銀行于2001年3月發(fā)表了《美國加州電力改革與電力危機(jī)：發(fā)展中國家電力市場應(yīng)汲取的教訓(xùn)》，總結(jié)了七條經(jīng)驗(yàn)，其中第五條著重描述了電力改革的起始點(diǎn)問題，提出四個方面的質(zhì)疑：一是價格，零售電價應(yīng)比成本高，還是比成本低？二是發(fā)電容量，發(fā)電容量是否以滿足電力市場的需求為目標(biāo)？三是覆蓋范圍，全部地區(qū)都用上電了嗎？四是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，投資人和用戶會相信監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)能兌現(xiàn)其承諾，并公平地對待他們嗎？在加州這四個方面都能滿足改革的需要，但發(fā)展中國家都滿足不了改革的要求，因此，發(fā)展中國家就不能模仿加州和英國的模式進(jìn)行電力改革，這一點(diǎn)對于發(fā)展中國家進(jìn)行電力體制改革非常重要。
世界銀行告誡：從根本上來說，如果不首先確定需要解決的問題，啟動電力體制改革是毫無意義的。如果一個國家在建立復(fù)雜的電力批發(fā)市場方面進(jìn)展過快，不僅無益于解決現(xiàn)有的問題，還會導(dǎo)致失敗的風(fēng)險，這種風(fēng)險更可能會導(dǎo)致其錯過了對電力行業(yè)進(jìn)行根本性改革“千載難逢”的機(jī)遇。電力行業(yè)改革是一個高度政治化的過程，政策制定者們需要保持警惕，如果普通老百姓不能很容易地觀察到改革帶來的某些“早期成果”，那么必要的政策性支持的意義就會迅速消失。
加州電力危機(jī)的第二大教訓(xùn)，是電力體制改革阻礙了電廠和輸變電設(shè)施的建設(shè)。一是加州電力市場的不確定性使電力投資人望而卻步，大型新建電廠的建設(shè)至少耽誤了10年；二是在投資人提交新電廠建設(shè)申請之后，由于當(dāng)?shù)氐姆磳Γ陆姀S在獲得選址許可證方面被過多地耽誤了。加州自1992年以來，沒有新增發(fā)電容量投入，且由于其他一些原因，老電廠投入減少。如因干旱造成水電生產(chǎn)下降；因天然氣漲價而減少了天然氣發(fā)電量；老電廠及老電廠輸電設(shè)施年久失修，約有1000萬千瓦電廠因維修而停產(chǎn)；鄰近各州電力需求上升，向加州送電減少；以及為保護(hù)魚類限制了發(fā)電用水，種種原因加劇了加州缺電和嚴(yán)重缺電的狀態(tài)。三是在電價設(shè)計中沒有考慮缺電和嚴(yán)重缺電，沒有考慮競爭性市場中市場力對電價的影響，終端銷售電價至少上漲超過2倍，批發(fā)電價甚至上漲十幾倍。
電力體制改革導(dǎo)致沒有新建電廠投產(chǎn)，導(dǎo)致電價異常上漲，使原本效益相當(dāng)好的企業(yè)破產(chǎn)，說明加州推行的競爭性電力市場是不適合電力行業(yè)的改革方案。有專家說：“如果不是規(guī)則設(shè)計錯誤的話，下述三項措施中的任何一項都可能防止失敗后果的發(fā)生：一是實(shí)行價格聯(lián)動，把增加的購電成本轉(zhuǎn)嫁給用戶；二是對購電價格采取充分的套期保值；三是建立需求響應(yīng)渠道。”其實(shí)這種說法是錯誤的，因?yàn)檫@些措施不可能解決裝機(jī)容量不足，不可能解決缺電和嚴(yán)重缺電，使他們產(chǎn)生大量短期債務(wù)，使他們都處于破產(chǎn)邊緣。如果電力公司虧損的減少是以增加終端用戶的負(fù)擔(dān)，或者是減少終端用戶的用電量（采取需求響應(yīng)等辦法）來解決，結(jié)果只會是終端用戶遭受巨大損失。像加州2000~2001年發(fā)生的電力危機(jī)跟英國引入競爭機(jī)制后發(fā)生的問題是相同的，美英的電力體制改革是不能靠修修補(bǔ)補(bǔ)來解決的。
英國廠網(wǎng)分開后單一購買強(qiáng)制電力庫引入競爭是不可行的
英國和美國一樣，是電力行業(yè)中私有化、市場化、放松管制和引入競爭機(jī)制的倡導(dǎo)者，英國的電力改革被認(rèn)為是最標(biāo)準(zhǔn)的市場化改革，引起了國際上的廣泛關(guān)注，世界各國都到英國取經(jīng)、學(xué)習(xí)。但英國最初的改革模式被否定，卻又一次沖擊了世界各國的電力體制改革。
英國電力工業(yè)在1990年分為英格蘭、威爾士，蘇格蘭和北愛爾蘭三個獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)行，當(dāng)時英格蘭、威爾士電力系統(tǒng)的裝機(jī)容量占三個系統(tǒng)總裝機(jī)容量的80%。英國1990年的電力改革被認(rèn)為是英格蘭和威爾士各級政黨主導(dǎo)的電力系統(tǒng)改革。
英國改革前的電力工業(yè)，英格蘭和威爾士的國有電力工業(yè)結(jié)構(gòu)主要由一家大型的發(fā)電及輸電公司，即中央發(fā)電局（CEGB）占主導(dǎo)地位，該公司將電力批發(fā)給12個地區(qū)供電局，而每一個供電局作為一個封閉的地區(qū)或特許企業(yè)服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即電力委員會，全面處理政策問題。
英國電力改革后的電力工業(yè)，變化比美國加州要大得多。1989年版的《電力法》，為英國電力工業(yè)的重組和私有化奠定了法律基礎(chǔ)，該法律導(dǎo)致了下列結(jié)果：一是所有權(quán)從國家向私人投資者轉(zhuǎn)變；二是雇員向繼承企業(yè)的轉(zhuǎn)移；三是競爭性市場引入；四是獨(dú)立管制系統(tǒng)的產(chǎn)生。也就是說，自1990年以來，英國電力工業(yè)經(jīng)歷了兩個劇烈的變化——幾乎所有的電力企業(yè)實(shí)行私有化并且引入競爭。所有制的變化本身對于一個在公共部門經(jīng)營了40年之久的行業(yè)具有重大影響。同時，整個電力工業(yè)進(jìn)行了根本性的重組。上述改革的進(jìn)行是以下列目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，即：產(chǎn)生一個競爭性電力市場；在經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立于政府；更廣泛的股份制。
英國電力改革的特點(diǎn)是引入了用戶選擇，因此用戶首次能夠更換他們的電力供應(yīng)商。另一個革新是將電力行業(yè)中壟斷因素（輸電和配電）與可以競爭的因素（發(fā)電和售電）分離開來。在許多國家都在尋求對公用事業(yè)取消管制，引入更多競爭的時候，英國電力工業(yè)的改革動向引起國際上的廣泛關(guān)注便不足為奇。
英國英格蘭和威爾士1990年把12個地區(qū)供電公司私有化，1992年從中央電力局分出來的三個發(fā)電公司私有化，1995年又將從中央電力局分出來的電力公司在股票市場中上市，完成了所有電力企業(yè)私有化。
英國電力改革的單一購買強(qiáng)制電力庫，是電力市場化改革時的新事物，且已被不少國家所借鑒，電力庫的運(yùn)作保持了英國電力系統(tǒng)的供電質(zhì)量和安全，但是從1990年到2000年的10年實(shí)踐，確實(shí)也暴露了一些缺點(diǎn)和不足。
一是和加州一樣，市場化競爭使發(fā)電商對于新建電廠望而卻步，主要發(fā)電商的凈發(fā)電能力明顯下降，1989年的凈發(fā)電能力除了滿足最大需求，備用率為31.6%；到1999年，凈發(fā)電能力不僅沒有增加，反而下降了200萬千瓦，備用率下降到21.3%。英國由于原來電力容量富裕較多，在電力需求增長緩慢的10年中，雖然沒有發(fā)生加州缺電危機(jī)，但正在逐步走向缺電。
二是電力庫是強(qiáng)制成員制，絕大多數(shù)發(fā)電商和售電商只能在電力庫進(jìn)行買賣，這種強(qiáng)制成員制一方面抑制了市場參與者在電力庫以外創(chuàng)新地進(jìn)行雙邊交易活動，另一方面又削弱了電力庫提供各項服務(wù)的創(chuàng)新意識的積極性，因?yàn)殡娏旄静挥酶偁幘湍鼙３炙某蓡T在電力庫內(nèi)進(jìn)行交易。
三是電力庫在定價過程中缺少用戶和需求側(cè)的參與。本來，市場競爭的特點(diǎn)在于供方和需方的相互作用，而電力庫卻沒有發(fā)揮需方的作用，所有售電商以一個共同清算價格來向電力庫購買他們的電力需求。售電商是電力價格接受者，卻不能用“討價還價”的方式來向價格施加壓力，降低電力價格。
四是電力庫的價格機(jī)制缺乏有效競爭。電力庫的定價辦法是按照發(fā)電商所報的第二天的每半小時擬發(fā)電的數(shù)量和價格，由電網(wǎng)公司將報價的高低按照由低到高的順序結(jié)合負(fù)荷需求排定的。排定后，所調(diào)用的報價最高的機(jī)組決定了系統(tǒng)的邊際價格，在該半小時內(nèi)，其他向電力庫售電的發(fā)電機(jī)組都執(zhí)行這一價格。在供大于求的情況下，如果發(fā)電機(jī)組報價過高，就有可能不被調(diào)用。由此可見，發(fā)電側(cè)存在著競爭，但發(fā)電側(cè)的競爭需要有眾多能參與競爭的發(fā)電商，由于參與競爭的發(fā)電商少，結(jié)果使電力庫價格制定基本上一直被3家主要發(fā)電商包辦。
五是電力庫價格被人為操縱。制定電力庫價格的計算方法比較復(fù)雜，雖然所有投標(biāo)和價格信息都可以公開索取，似乎透明度很高，但投標(biāo)和定價機(jī)制的復(fù)雜性，使人難以明白發(fā)電商的報價和產(chǎn)量、價格之間的關(guān)系，明顯降低電力庫市場的透明度，在定價由少數(shù)發(fā)電商包辦的情況下，必然導(dǎo)致價格的人為操縱。結(jié)果是，雖然自1990年以來，發(fā)電成本中的燃料費(fèi)用、資本費(fèi)用和運(yùn)行費(fèi)用降低了近50%，而電力批發(fā)價卻一直很少變化。
六是天然氣交易市場和電力庫市場之間產(chǎn)生不協(xié)調(diào)。隨著發(fā)電用天然氣越來越多，天然氣和電力市場交易規(guī)則之間的一致性十分重要。由于向電力庫的投標(biāo)不是確定的，某些發(fā)電商在有利可圖的情況下，可以將天然氣以比買來發(fā)電更高的價格賣給天然氣市場，而放棄發(fā)電投標(biāo)，致使電網(wǎng)公司不得不指派更貴的電廠來發(fā)電，而對由此造成的電力系統(tǒng)的損失，發(fā)電商可以不負(fù)責(zé)任。由此可見，隨著天然氣交易制度的改革，電力市場的交易制度非改革不可。
雖然英國電力體制改革遭遇種種問題，但世界上許多國家仍將其改革模式奉作典范。但英國卻認(rèn)為，所有問題“都不是小修小改所能奏效的”，應(yīng)當(dāng)徹底拋棄。但奇怪的是，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行卻在2001年3月“中國電力行業(yè)監(jiān)管”國際研討會上主張，中國電力體制改革可采用英國的改革模式，即2002年出臺的電力改革方案。
英國提出的新電力交易制度依然不盡如人意
英國在電力市場化改革推進(jìn)十年的時候，總結(jié)了十年間電力改革出現(xiàn)的問題，同時尋找新的電力改革方案，提出了新的電力交易制度。
新電力交易制度的目標(biāo)，首先是要高效地進(jìn)行電力供需的平衡，保持電力系統(tǒng)的正常運(yùn)行，向用戶提供安全可靠的電力，與此同時，要求通過有效競爭，特別是需求側(cè)參與的競爭，求得較低的電價。新電力交易制度是以發(fā)電商、售電商、交易商和用戶之間的雙邊合同為基礎(chǔ)，它的主要內(nèi)容包括：一是預(yù)約交貨與期貨交貨，可允許電力合同提前幾天、幾月、一年甚至若干年簽訂；二是短期電力交易，提前一天（24小時）使市場參與者可以有機(jī)會用一種簡單而易于進(jìn)入市場的方式來精調(diào)他們的合同狀況；三是建立平衡機(jī)制，在平衡機(jī)制中，國家電網(wǎng)公司作為系統(tǒng)運(yùn)行者接受招投標(biāo)，使國家電網(wǎng)公司可以平衡其電力系統(tǒng)；四是結(jié)算過程的安排，根據(jù)合同的實(shí)際執(zhí)行情況和平衡機(jī)制中招投標(biāo)的執(zhí)行情況等需要及時作出相應(yīng)的財務(wù)結(jié)算。
從上述新電力交易制度的主要內(nèi)容可以看出，它比原來電力庫的運(yùn)作方式有下列根本性的改革：一是新交易制度以預(yù)約交貨和期貨交易的雙邊合同為主，輔以提前一天的短期交易，使市場參與者可以對這些雙邊合同進(jìn)行精調(diào)，使之更符合實(shí)際；二是為一些不可預(yù)見的因素而不能做到完全平衡進(jìn)行補(bǔ)救。同時新電力交易制度還建立了平衡機(jī)制，由國家電網(wǎng)公司作為系統(tǒng)運(yùn)行者在“關(guān)大門”前4小時組織所需的招投標(biāo)，雖然通過招投標(biāo)成交的電量并不多，大約只占總成交電量的2~3%，但卻可以保證電力系統(tǒng)的實(shí)時平衡，成為電力系統(tǒng)安全運(yùn)行的關(guān)鍵，它是新電力交易制度的核心。三是電價制定機(jī)制發(fā)生了根本變化。新電力交易制度徹底改變了電力庫的定價辦法，報價將被視作實(shí)價，價格不再虛擬，而是按“報價支付”。這種方法迫使所有參與各方必須投入更多的判斷力來確定何時、何種條件、何種數(shù)量來簽訂合同，使報價真實(shí)反映其成本，加大價格的透明度，從而使競爭更為有效。
當(dāng)英國提出新電力交易制度后，有專家認(rèn)為，新電力交易制度的結(jié)果并不會比強(qiáng)制電力庫好。當(dāng)新電力交易制度實(shí)施十年之后，市場競爭使發(fā)電商對于新建電廠望而卻步的情況并未改善，前十年備用率從31.6%降低到21.3%；后十年又進(jìn)一步降為4%左右，缺電形勢顯現(xiàn)。風(fēng)電、太陽能發(fā)電的新能源發(fā)展任務(wù)難以完成；還有減排二氧化碳的任務(wù)也難以實(shí)現(xiàn)。美國加州和英國10年的電改實(shí)踐告訴我們，電力的競爭市場不可能解決缺電問題、發(fā)展新能源和減排二氧化碳。電力的競爭性市場不是萬應(yīng)靈藥，不可能解決所有的問題。有些問題，如優(yōu)先發(fā)展新能源，減排二氧化碳需要政府政策引導(dǎo)。
我國在總結(jié)5號文引領(lǐng)的電力改革，吸取國內(nèi)外的電力改革經(jīng)驗(yàn)，從中國電力工業(yè)的實(shí)際出發(fā)，提出了不同于美、英的電力改革模式，這就是9號文提出的政府和市場相結(jié)合的改革模式，其基本原則共有五項，即：堅持安全可靠、堅持市場化改革、堅持保障民生、堅持節(jié)能減排、堅持科學(xué)監(jiān)管。
對電力管制和競爭的認(rèn)識
電力工業(yè)在公有制條件下引入競爭機(jī)制從實(shí)踐上還沒有成功的先例。我國2002年開始的5號文的改革，實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，但并沒有真正開展競爭；別的社會主義國家，也沒有一個在公有制條件下引入競爭機(jī)制的成功先例。公有制的電力企業(yè)分成多少個企業(yè)，實(shí)際上都是一個企業(yè)，自己和自己搞競爭又怎么能競爭得起來？私有制企業(yè)和公有制企業(yè)搞競爭，私有制企業(yè)怎么能競爭得過公有制企業(yè)？英、美電力體制改革的前提是私有化和市場化。世界銀行在加州電力危機(jī)后，提出電力競爭性改革的起始點(diǎn)，提了四條，即價格、發(fā)電容量、覆蓋范圍和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其實(shí)缺了最重要的一條——私有化。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要把國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。電力行業(yè)是國家命脈，電力行業(yè)應(yīng)當(dāng)由國有企業(yè)來經(jīng)營，電力行業(yè)應(yīng)當(dāng)堅決貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，把電力國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。
至于有序放開用電計劃，首先要做好輸配電價的核定，建立相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，普遍建立售電機(jī)構(gòu)，弄清楚公益性和非公益性負(fù)荷的容量和電量，對非公益性用電有序放開，有序放開發(fā)用電計劃，如果按電壓等級放開，則需統(tǒng)計各類電壓等級的容量、電量；如果按用戶大小放開，則要統(tǒng)計大、中、小用戶的數(shù)量和容量電量。還有電價問題，電力市場交易的用戶購電價是平均購電價，不是終端用戶的電價。終端用戶負(fù)荷特特性有很大差別，終端價格各不相同，如何確定終端價格應(yīng)事先規(guī)范?？傊?，不要急于放開用電計劃。我國的發(fā)電和輸配電工程以中央國有企業(yè)為主導(dǎo)，以往在大用戶直購中，地方政府介入降低電價；在這次電力改革中，地方政府如繼續(xù)介入降低非公益性市場定價，則可能危及電力工業(yè)發(fā)展，這是放開用電計劃的一個難題。
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朱成章：電力的管制與競爭
作者：朱成章 發(fā)布時間：2018-09-05 來源：《中國電力企業(yè)管理》
20世紀(jì)80年代，從美、英興起的電力體制改革，是所有行業(yè)中最后一個進(jìn)行引入競爭機(jī)制的改革。英美電力體制改革的方向是私有化、市場化、放松管制、引入競爭機(jī)制。英美關(guān)于在電力體制中引入競爭機(jī)制的理論和設(shè)想，當(dāng)時被世界銀行全盤接受。世界銀行曾宣稱：這次電力體制改革不僅要在發(fā)展中國家進(jìn)行改革，發(fā)達(dá)國家也要改革，世界上所有國家都要改革。世界銀行甚至說：“不進(jìn)行市場化改革，世界銀行將不會為其發(fā)放貸款，已經(jīng)借了世界銀行貸款的國家，如果不進(jìn)行電力體制改革，世界銀行就要收回貸款?！?/p>
1992年，《世界銀行1992年政策報告——世界銀行在電力部門中的作用》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)在發(fā)展中國家的電力行業(yè)實(shí)施私有化并引入競爭機(jī)制。世界銀行幫助一些發(fā)展中國家研究電力體制改革方案。1993~1994年世界銀行出資聘請專家為中國設(shè)計電力體制改革方案，建議中國實(shí)行美、英兩國的電力體制改革方案。
20世紀(jì)90年代，全球?qū)﹄娏κ袌龌母镄判氖?。但進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)過美國加州電力危機(jī)和對英國電力體制改革的反思，世界銀行不得不為電力體制市場化改革踩下剎車。
美國加州電力危機(jī)對電力競爭性市場的沖擊
美國加州電力危機(jī)給全球電力市場化改革潑了一盆冷水。世界上關(guān)注此事的政策制定者們都會提出這樣一個問題，在如此富裕且發(fā)達(dá)的國家，不涉及全面民營化的電力行業(yè)改革都會造成這么嚴(yán)重的后果，那么對那些正在開始進(jìn)行全面改革（包括民營化）的稟賦較差的國家又意味著什么呢？
加州電力體制改革前，整個州的經(jīng)濟(jì)并不景氣，失業(yè)率高，勞動力向外轉(zhuǎn)移到其他州。該州州長認(rèn)為，持續(xù)的高電價（1996年該州比美國全國平均電價高約50%），使許多工業(yè)從這個州轉(zhuǎn)移出去。
加州改革前的電力行業(yè)，2/3的用電量由三家大型一體化的私有公司供應(yīng)，余下的部分由一些大大小小的市政電力機(jī)構(gòu)供應(yīng)。高電價是由于昂貴的核電和綠色電力造成的。同時，加州電力供應(yīng)有20%來自領(lǐng)近各州。三家私有公司由加州公用事業(yè)委員會進(jìn)行監(jiān)管。
加州的電力體制改革，由三家私有一體化公司出售其發(fā)電機(jī)組，保留輸配電及售電設(shè)施；作為回報，通過在用戶電費(fèi)中征收“競爭過渡費(fèi)”的方式，允許這些電力公司回收“擱淺成本”。州政規(guī)定零售電價降低10%，零售電價四年不變直到擱淺成本回收完成之后才作變化。零售用戶（居民、商業(yè)、工業(yè)）有權(quán)選擇供電商。同時，成立一個非贏利性的電力系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)（CALISO），采用競標(biāo)方式組成的電力市場；成立一個單獨(dú)的電力交易所（CALPX），采用競標(biāo)方式進(jìn)行電力遠(yuǎn)期銷售的集中市場。上述兩個機(jī)構(gòu)都設(shè)有大型管理委員會，這些委員會由30多個利益相關(guān)和利益無關(guān)的人員組成。每個私營電力公司的零售電價繼續(xù)受加州公用事業(yè)委員會（CPUC）監(jiān)管。雖然CALISO和CALPX在聯(lián)邦電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)（FERC）的監(jiān)管權(quán)限內(nèi)，但CPUC和州政府對二者的行為有著事實(shí)上的實(shí)質(zhì)影響。CPUC和FERC兩個監(jiān)管機(jī)構(gòu)有時會發(fā)布相互抵觸的命令。
加州電力改革不到四年（1996~2000），在2000年6月發(fā)生電力危機(jī)。其特征是：一是電力批發(fā)市場實(shí)時價格極高，把整個用能成本提高到歷史水平的10倍；二是州內(nèi)電力緊缺和隨之而來的輪番停電；三是導(dǎo)致該州最大的私營電力公司——太平洋天然氣與電力公司的破產(chǎn)，以及電力交易所和其他許多小型發(fā)電商由于收不回電費(fèi)而破產(chǎn)。
加州電力危機(jī)震動了加州，震動了全美，也震動了全世界。在有電的一百多年里，從來沒有出現(xiàn)這樣的電力危機(jī)。世界銀行于2001年3月發(fā)表了《美國加州電力改革與電力危機(jī)：發(fā)展中國家電力市場應(yīng)汲取的教訓(xùn)》，總結(jié)了七條經(jīng)驗(yàn)，其中第五條著重描述了電力改革的起始點(diǎn)問題，提出四個方面的質(zhì)疑：一是價格，零售電價應(yīng)比成本高，還是比成本低？二是發(fā)電容量，發(fā)電容量是否以滿足電力市場的需求為目標(biāo)？三是覆蓋范圍，全部地區(qū)都用上電了嗎？四是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，投資人和用戶會相信監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)能兌現(xiàn)其承諾，并公平地對待他們嗎？在加州這四個方面都能滿足改革的需要，但發(fā)展中國家都滿足不了改革的要求，因此，發(fā)展中國家就不能模仿加州和英國的模式進(jìn)行電力改革，這一點(diǎn)對于發(fā)展中國家進(jìn)行電力體制改革非常重要。
世界銀行告誡：從根本上來說，如果不首先確定需要解決的問題，啟動電力體制改革是毫無意義的。如果一個國家在建立復(fù)雜的電力批發(fā)市場方面進(jìn)展過快，不僅無益于解決現(xiàn)有的問題，還會導(dǎo)致失敗的風(fēng)險，這種風(fēng)險更可能會導(dǎo)致其錯過了對電力行業(yè)進(jìn)行根本性改革“千載難逢”的機(jī)遇。電力行業(yè)改革是一個高度政治化的過程，政策制定者們需要保持警惕，如果普通老百姓不能很容易地觀察到改革帶來的某些“早期成果”，那么必要的政策性支持的意義就會迅速消失。
加州電力危機(jī)的第二大教訓(xùn)，是電力體制改革阻礙了電廠和輸變電設(shè)施的建設(shè)。一是加州電力市場的不確定性使電力投資人望而卻步，大型新建電廠的建設(shè)至少耽誤了10年；二是在投資人提交新電廠建設(shè)申請之后，由于當(dāng)?shù)氐姆磳?，新建電廠在獲得選址許可證方面被過多地耽誤了。加州自1992年以來，沒有新增發(fā)電容量投入，且由于其他一些原因，老電廠投入減少。如因干旱造成水電生產(chǎn)下降；因天然氣漲價而減少了天然氣發(fā)電量；老電廠及老電廠輸電設(shè)施年久失修，約有1000萬千瓦電廠因維修而停產(chǎn)；鄰近各州電力需求上升，向加州送電減少；以及為保護(hù)魚類限制了發(fā)電用水，種種原因加劇了加州缺電和嚴(yán)重缺電的狀態(tài)。三是在電價設(shè)計中沒有考慮缺電和嚴(yán)重缺電，沒有考慮競爭性市場中市場力對電價的影響，終端銷售電價至少上漲超過2倍，批發(fā)電價甚至上漲十幾倍。
電力體制改革導(dǎo)致沒有新建電廠投產(chǎn)，導(dǎo)致電價異常上漲，使原本效益相當(dāng)好的企業(yè)破產(chǎn)，說明加州推行的競爭性電力市場是不適合電力行業(yè)的改革方案。有專家說：“如果不是規(guī)則設(shè)計錯誤的話，下述三項措施中的任何一項都可能防止失敗后果的發(fā)生：一是實(shí)行價格聯(lián)動，把增加的購電成本轉(zhuǎn)嫁給用戶；二是對購電價格采取充分的套期保值；三是建立需求響應(yīng)渠道?！逼鋵?shí)這種說法是錯誤的，因?yàn)檫@些措施不可能解決裝機(jī)容量不足，不可能解決缺電和嚴(yán)重缺電，使他們產(chǎn)生大量短期債務(wù)，使他們都處于破產(chǎn)邊緣。如果電力公司虧損的減少是以增加終端用戶的負(fù)擔(dān)，或者是減少終端用戶的用電量（采取需求響應(yīng)等辦法）來解決，結(jié)果只會是終端用戶遭受巨大損失。像加州2000~2001年發(fā)生的電力危機(jī)跟英國引入競爭機(jī)制后發(fā)生的問題是相同的，美英的電力體制改革是不能靠修修補(bǔ)補(bǔ)來解決的。
英國廠網(wǎng)分開后單一購買強(qiáng)制電力庫引入競爭是不可行的
英國和美國一樣，是電力行業(yè)中私有化、市場化、放松管制和引入競爭機(jī)制的倡導(dǎo)者，英國的電力改革被認(rèn)為是最標(biāo)準(zhǔn)的市場化改革，引起了國際上的廣泛關(guān)注，世界各國都到英國取經(jīng)、學(xué)習(xí)。但英國最初的改革模式被否定，卻又一次沖擊了世界各國的電力體制改革。
英國電力工業(yè)在1990年分為英格蘭、威爾士，蘇格蘭和北愛爾蘭三個獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)行，當(dāng)時英格蘭、威爾士電力系統(tǒng)的裝機(jī)容量占三個系統(tǒng)總裝機(jī)容量的80%。英國1990年的電力改革被認(rèn)為是英格蘭和威爾士各級政黨主導(dǎo)的電力系統(tǒng)改革。
英國改革前的電力工業(yè)，英格蘭和威爾士的國有電力工業(yè)結(jié)構(gòu)主要由一家大型的發(fā)電及輸電公司，即中央發(fā)電局（CEGB）占主導(dǎo)地位，該公司將電力批發(fā)給12個地區(qū)供電局，而每一個供電局作為一個封閉的地區(qū)或特許企業(yè)服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即電力委員會，全面處理政策問題。
英國電力改革后的電力工業(yè)，變化比美國加州要大得多。1989年版的《電力法》，為英國電力工業(yè)的重組和私有化奠定了法律基礎(chǔ)，該法律導(dǎo)致了下列結(jié)果：一是所有權(quán)從國家向私人投資者轉(zhuǎn)變；二是雇員向繼承企業(yè)的轉(zhuǎn)移；三是競爭性市場引入；四是獨(dú)立管制系統(tǒng)的產(chǎn)生。也就是說，自1990年以來，英國電力工業(yè)經(jīng)歷了兩個劇烈的變化——幾乎所有的電力企業(yè)實(shí)行私有化并且引入競爭。所有制的變化本身對于一個在公共部門經(jīng)營了40年之久的行業(yè)具有重大影響。同時，整個電力工業(yè)進(jìn)行了根本性的重組。上述改革的進(jìn)行是以下列目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，即：產(chǎn)生一個競爭性電力市場；在經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立于政府；更廣泛的股份制。
英國電力改革的特點(diǎn)是引入了用戶選擇，因此用戶首次能夠更換他們的電力供應(yīng)商。另一個革新是將電力行業(yè)中壟斷因素（輸電和配電）與可以競爭的因素（發(fā)電和售電）分離開來。在許多國家都在尋求對公用事業(yè)取消管制，引入更多競爭的時候，英國電力工業(yè)的改革動向引起國際上的廣泛關(guān)注便不足為奇。
英國英格蘭和威爾士1990年把12個地區(qū)供電公司私有化，1992年從中央電力局分出來的三個發(fā)電公司私有化，1995年又將從中央電力局分出來的電力公司在股票市場中上市，完成了所有電力企業(yè)私有化。
英國電力改革的單一購買強(qiáng)制電力庫，是電力市場化改革時的新事物，且已被不少國家所借鑒，電力庫的運(yùn)作保持了英國電力系統(tǒng)的供電質(zhì)量和安全，但是從1990年到2000年的10年實(shí)踐，確實(shí)也暴露了一些缺點(diǎn)和不足。
一是和加州一樣，市場化競爭使發(fā)電商對于新建電廠望而卻步，主要發(fā)電商的凈發(fā)電能力明顯下降，1989年的凈發(fā)電能力除了滿足最大需求，備用率為31.6%；到1999年，凈發(fā)電能力不僅沒有增加，反而下降了200萬千瓦，備用率下降到21.3%。英國由于原來電力容量富裕較多，在電力需求增長緩慢的10年中，雖然沒有發(fā)生加州缺電危機(jī)，但正在逐步走向缺電。
二是電力庫是強(qiáng)制成員制，絕大多數(shù)發(fā)電商和售電商只能在電力庫進(jìn)行買賣，這種強(qiáng)制成員制一方面抑制了市場參與者在電力庫以外創(chuàng)新地進(jìn)行雙邊交易活動，另一方面又削弱了電力庫提供各項服務(wù)的創(chuàng)新意識的積極性，因?yàn)殡娏旄静挥酶偁幘湍鼙３炙某蓡T在電力庫內(nèi)進(jìn)行交易。
三是電力庫在定價過程中缺少用戶和需求側(cè)的參與。本來，市場競爭的特點(diǎn)在于供方和需方的相互作用，而電力庫卻沒有發(fā)揮需方的作用，所有售電商以一個共同清算價格來向電力庫購買他們的電力需求。售電商是電力價格接受者，卻不能用“討價還價”的方式來向價格施加壓力，降低電力價格。
四是電力庫的價格機(jī)制缺乏有效競爭。電力庫的定價辦法是按照發(fā)電商所報的第二天的每半小時擬發(fā)電的數(shù)量和價格，由電網(wǎng)公司將報價的高低按照由低到高的順序結(jié)合負(fù)荷需求排定的。排定后，所調(diào)用的報價最高的機(jī)組決定了系統(tǒng)的邊際價格，在該半小時內(nèi)，其他向電力庫售電的發(fā)電機(jī)組都執(zhí)行這一價格。在供大于求的情況下，如果發(fā)電機(jī)組報價過高，就有可能不被調(diào)用。由此可見，發(fā)電側(cè)存在著競爭，但發(fā)電側(cè)的競爭需要有眾多能參與競爭的發(fā)電商，由于參與競爭的發(fā)電商少，結(jié)果使電力庫價格制定基本上一直被3家主要發(fā)電商包辦。
五是電力庫價格被人為操縱。制定電力庫價格的計算方法比較復(fù)雜，雖然所有投標(biāo)和價格信息都可以公開索取，似乎透明度很高，但投標(biāo)和定價機(jī)制的復(fù)雜性，使人難以明白發(fā)電商的報價和產(chǎn)量、價格之間的關(guān)系，明顯降低電力庫市場的透明度，在定價由少數(shù)發(fā)電商包辦的情況下，必然導(dǎo)致價格的人為操縱。結(jié)果是，雖然自1990年以來，發(fā)電成本中的燃料費(fèi)用、資本費(fèi)用和運(yùn)行費(fèi)用降低了近50%，而電力批發(fā)價卻一直很少變化。
六是天然氣交易市場和電力庫市場之間產(chǎn)生不協(xié)調(diào)。隨著發(fā)電用天然氣越來越多，天然氣和電力市場交易規(guī)則之間的一致性十分重要。由于向電力庫的投標(biāo)不是確定的，某些發(fā)電商在有利可圖的情況下，可以將天然氣以比買來發(fā)電更高的價格賣給天然氣市場，而放棄發(fā)電投標(biāo)，致使電網(wǎng)公司不得不指派更貴的電廠來發(fā)電，而對由此造成的電力系統(tǒng)的損失，發(fā)電商可以不負(fù)責(zé)任。由此可見，隨著天然氣交易制度的改革，電力市場的交易制度非改革不可。
雖然英國電力體制改革遭遇種種問題，但世界上許多國家仍將其改革模式奉作典范。但英國卻認(rèn)為，所有問題“都不是小修小改所能奏效的”，應(yīng)當(dāng)徹底拋棄。但奇怪的是，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行卻在2001年3月“中國電力行業(yè)監(jiān)管”國際研討會上主張，中國電力體制改革可采用英國的改革模式，即2002年出臺的電力改革方案。
英國提出的新電力交易制度依然不盡如人意
英國在電力市場化改革推進(jìn)十年的時候，總結(jié)了十年間電力改革出現(xiàn)的問題，同時尋找新的電力改革方案，提出了新的電力交易制度。
新電力交易制度的目標(biāo)，首先是要高效地進(jìn)行電力供需的平衡，保持電力系統(tǒng)的正常運(yùn)行，向用戶提供安全可靠的電力，與此同時，要求通過有效競爭，特別是需求側(cè)參與的競爭，求得較低的電價。新電力交易制度是以發(fā)電商、售電商、交易商和用戶之間的雙邊合同為基礎(chǔ)，它的主要內(nèi)容包括：一是預(yù)約交貨與期貨交貨，可允許電力合同提前幾天、幾月、一年甚至若干年簽訂；二是短期電力交易，提前一天（24小時）使市場參與者可以有機(jī)會用一種簡單而易于進(jìn)入市場的方式來精調(diào)他們的合同狀況；三是建立平衡機(jī)制，在平衡機(jī)制中，國家電網(wǎng)公司作為系統(tǒng)運(yùn)行者接受招投標(biāo)，使國家電網(wǎng)公司可以平衡其電力系統(tǒng)；四是結(jié)算過程的安排，根據(jù)合同的實(shí)際執(zhí)行情況和平衡機(jī)制中招投標(biāo)的執(zhí)行情況等需要及時作出相應(yīng)的財務(wù)結(jié)算。
從上述新電力交易制度的主要內(nèi)容可以看出，它比原來電力庫的運(yùn)作方式有下列根本性的改革：一是新交易制度以預(yù)約交貨和期貨交易的雙邊合同為主，輔以提前一天的短期交易，使市場參與者可以對這些雙邊合同進(jìn)行精調(diào)，使之更符合實(shí)際；二是為一些不可預(yù)見的因素而不能做到完全平衡進(jìn)行補(bǔ)救。同時新電力交易制度還建立了平衡機(jī)制，由國家電網(wǎng)公司作為系統(tǒng)運(yùn)行者在“關(guān)大門”前4小時組織所需的招投標(biāo)，雖然通過招投標(biāo)成交的電量并不多，大約只占總成交電量的2~3%，但卻可以保證電力系統(tǒng)的實(shí)時平衡，成為電力系統(tǒng)安全運(yùn)行的關(guān)鍵，它是新電力交易制度的核心。三是電價制定機(jī)制發(fā)生了根本變化。新電力交易制度徹底改變了電力庫的定價辦法，報價將被視作實(shí)價，價格不再虛擬，而是按“報價支付”。這種方法迫使所有參與各方必須投入更多的判斷力來確定何時、何種條件、何種數(shù)量來簽訂合同，使報價真實(shí)反映其成本，加大價格的透明度，從而使競爭更為有效。
當(dāng)英國提出新電力交易制度后，有專家認(rèn)為，新電力交易制度的結(jié)果并不會比強(qiáng)制電力庫好。當(dāng)新電力交易制度實(shí)施十年之后，市場競爭使發(fā)電商對于新建電廠望而卻步的情況并未改善，前十年備用率從31.6%降低到21.3%；后十年又進(jìn)一步降為4%左右，缺電形勢顯現(xiàn)。風(fēng)電、太陽能發(fā)電的新能源發(fā)展任務(wù)難以完成；還有減排二氧化碳的任務(wù)也難以實(shí)現(xiàn)。美國加州和英國10年的電改實(shí)踐告訴我們，電力的競爭市場不可能解決缺電問題、發(fā)展新能源和減排二氧化碳。電力的競爭性市場不是萬應(yīng)靈藥，不可能解決所有的問題。有些問題，如優(yōu)先發(fā)展新能源，減排二氧化碳需要政府政策引導(dǎo)。
我國在總結(jié)5號文引領(lǐng)的電力改革，吸取國內(nèi)外的電力改革經(jīng)驗(yàn)，從中國電力工業(yè)的實(shí)際出發(fā)，提出了不同于美、英的電力改革模式，這就是9號文提出的政府和市場相結(jié)合的改革模式，其基本原則共有五項，即：堅持安全可靠、堅持市場化改革、堅持保障民生、堅持節(jié)能減排、堅持科學(xué)監(jiān)管。
對電力管制和競爭的認(rèn)識
電力工業(yè)在公有制條件下引入競爭機(jī)制從實(shí)踐上還沒有成功的先例。我國2002年開始的5號文的改革，實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，但并沒有真正開展競爭；別的社會主義國家，也沒有一個在公有制條件下引入競爭機(jī)制的成功先例。公有制的電力企業(yè)分成多少個企業(yè)，實(shí)際上都是一個企業(yè)，自己和自己搞競爭又怎么能競爭得起來？私有制企業(yè)和公有制企業(yè)搞競爭，私有制企業(yè)怎么能競爭得過公有制企業(yè)？英、美電力體制改革的前提是私有化和市場化。世界銀行在加州電力危機(jī)后，提出電力競爭性改革的起始點(diǎn)，提了四條，即價格、發(fā)電容量、覆蓋范圍和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其實(shí)缺了最重要的一條——私有化。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要把國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。電力行業(yè)是國家命脈，電力行業(yè)應(yīng)當(dāng)由國有企業(yè)來經(jīng)營，電力行業(yè)應(yīng)當(dāng)堅決貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，把電力國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。
至于有序放開用電計劃，首先要做好輸配電價的核定，建立相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，普遍建立售電機(jī)構(gòu)，弄清楚公益性和非公益性負(fù)荷的容量和電量，對非公益性用電有序放開，有序放開發(fā)用電計劃，如果按電壓等級放開，則需統(tǒng)計各類電壓等級的容量、電量；如果按用戶大小放開，則要統(tǒng)計大、中、小用戶的數(shù)量和容量電量。還有電價問題，電力市場交易的用戶購電價是平均購電價，不是終端用戶的電價。終端用戶負(fù)荷特特性有很大差別，終端價格各不相同，如何確定終端價格應(yīng)事先規(guī)范?？傊灰庇诜砰_用電計劃。我國的發(fā)電和輸配電工程以中央國有企業(yè)為主導(dǎo)，以往在大用戶直購中，地方政府介入降低電價；在這次電力改革中，地方政府如繼續(xù)介入降低非公益性市場定價，則可能危及電力工業(yè)發(fā)展，這是放開用電計劃的一個難題。
