12月28日，國家能源局發(fā)布《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的征求意見稿，引發(fā)廣泛關(guān)注。新《辦法》與電改配套文件有何關(guān)系？是否能如大家期望的那樣有效解決棄風(fēng)棄光問題？如果發(fā)生可再生能源限電問題，補償責(zé)任由誰來承擔？《辦法》的公布又將給火電帶來哪些影響？相信讀過秦海巖先生的解讀，你會對《辦法》有一個全新的認識。
作為電改配套文件的一部分，《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》為解決棄風(fēng)棄光現(xiàn)象，詳細規(guī)定了可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購的具體措施，同時也明確，對可再生能源的補償責(zé)任不在電網(wǎng)，在實際受益機組。
《辦法》出臺的最大動因是解決棄風(fēng)棄光問題
問：國家能源局向社會發(fā)布了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》的征求意見稿，立刻引起了業(yè)界的高度關(guān)注。就您的理解，國家此時為什么要制定這樣一個辦法？
秦海巖：《辦法》的征求意見稿發(fā)出來之后大家很關(guān)注，我也認真看過，只談?wù)勛约旱目捶ǎ灰欢蚀_，僅供參考。
《辦法》出臺的最大動因就是解決當前棄風(fēng)棄光問題的迫切要求。自2011年出現(xiàn)棄風(fēng)限電，2014年大范圍出現(xiàn)棄光限電以來，這一問題一直是制約我國可再生能源發(fā)展的最大障礙。
今年以來，由于全社會電力需求增速放緩以及火電瘋狂上馬，常規(guī)能源對可再生能源電力的擠出效應(yīng)加劇，致使棄風(fēng)棄光問題越發(fā)嚴重。尤其是入冬以來，甘肅、寧夏、黑龍江等“三北”地區(qū)省份的棄風(fēng)棄光比例超過60%，新疆甚至勒令可再生能源機組停發(fā)。預(yù)計今年全年的棄風(fēng)棄光電量將達到400億千瓦時，直接電費損失約220億元。其中棄風(fēng)電量預(yù)計達到350億千瓦時，比2014年多出200億千瓦時，棄風(fēng)損失幾乎抵消了今年全年新增裝機的發(fā)電量，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)一年的新增社會經(jīng)濟效益幾乎全部被浪費了。
這種現(xiàn)象造成可再生能源資源的巨大浪費，致使發(fā)電企業(yè)全面陷于虧損狀態(tài)，嚴重影響了企業(yè)的投資積極性，資本市場開始提高對風(fēng)電光伏產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險評估等級。如果棄風(fēng)棄光問題不能盡快解決，可再生能源行業(yè)將整體陷入惡性循環(huán)。可再生能源發(fā)展動力將被削弱，開發(fā)成本的持續(xù)下降無從談起，不僅十三五可再生能源發(fā)展目標難以實現(xiàn)，而且我國在今年巴黎氣候大會上承諾的2030年減排目標和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的計劃都將落空。
因此，辦法的提出，旨在通過切實可行的機制建設(shè)，徹底解決困擾可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的老大難問題。
問：我們注意到電改9號文和前不久發(fā)布的多個電改配套文件中也多次提到可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購，這與《辦法》有什么內(nèi)在的邏輯聯(lián)系？
秦海巖：直觀來講，《辦法》可以理解為依據(jù)《可再生能源法》中關(guān)于“全額保障性收購可再生能源電力”的相關(guān)規(guī)定，為落實電力體制改革系列文件中提出的有關(guān)目標和任務(wù)而制定的具體措施。
電改9號文將解決可再生能源保障性收購、確保可再生能源發(fā)電無歧視無障礙上網(wǎng)問題作為當前電力體制改革的重要任務(wù)。首批6個電改配套文件中，也提出了實施可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購的機制框架。例如，在《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》中提出
“堅持清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)……形成促進可再生能源利用的市場機制。規(guī)劃內(nèi)的可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電合同可轉(zhuǎn)讓，鼓勵可再生能源參與電力市場，鼓勵跨省跨區(qū)消納可再生能源。”
在《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》中，提出“建立優(yōu)先發(fā)電制度”，并將可再生能源電源列入一類優(yōu)先保障范疇。
“納入規(guī)劃的風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電容量通過充分安排發(fā)電量計劃并嚴格執(zhí)行予以保障。”
在《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》中明確提出“燃煤消減”的要求，“推動可再生能源替代燃煤自備電廠發(fā)電。在風(fēng)、光、水等資源富集地區(qū)，采用市場化機制引導(dǎo)擁有燃煤自備電廠的企業(yè)減少自發(fā)自用電量，增加市場購電量，逐步實現(xiàn)可再生能源替代燃煤發(fā)電。”
可以說，上述規(guī)定都非常明確地肯定了可再生能源發(fā)電的優(yōu)先權(quán)，但仍然缺乏可執(zhí)行可操作的具體辦法。
當現(xiàn)實中這種優(yōu)先權(quán)受損的時候，我們?nèi)狈τ行У膽土P措施，責(zé)任不清，主體不明。棄風(fēng)棄光現(xiàn)象發(fā)生時，各方各執(zhí)一詞，電網(wǎng)以可再生能源電力具有波動性和系統(tǒng)調(diào)峰能力不足等技術(shù)問題為借口，實則是缺乏調(diào)度可再生能源電力的積極性；傳統(tǒng)火電機組則千方百計認定成供熱機組，以保供熱為理由拒絕參與調(diào)峰。而這些所謂的技術(shù)問題在國外早已被證實根本就不是障礙，德國風(fēng)電、光伏等波動性電源在電網(wǎng)中的占比已經(jīng)超過20%，丹麥風(fēng)電占比已接近40%，并沒有影響電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行。
分析我國幾個棄風(fēng)的“重災(zāi)區(qū)”發(fā)現(xiàn)，其煤電機組的利用小時數(shù)仍舊高達3500-4000小時，甚至更高，系統(tǒng)調(diào)峰和接納風(fēng)電的潛力（調(diào)峰深度達到20%以內(nèi)，利用小時數(shù)在1500-2000）都遠遠沒有發(fā)揮出來。事實證明，我國棄風(fēng)棄光的主要原因不在于技術(shù)瓶頸，而是電力市場新舊主體之間的優(yōu)先級排序問題，歸根結(jié)底是機制安排問題。在現(xiàn)有電力體制下，火電企業(yè)的發(fā)電權(quán)優(yōu)先級被人為提高了，火電因為每年有政府下達的計劃電量，形成了事實上的優(yōu)先發(fā)電權(quán)，擠占可再生能源的發(fā)展空間。
在現(xiàn)在的歷史節(jié)點上，我們只有正視可再生能源電力對傳統(tǒng)化石能源電力的“替代”，才能有效推進電改，建立效率與公平兼?zhèn)涞氖袌?。換言之，能否解決棄風(fēng)棄光問題，既是電改的重要內(nèi)容，更是衡量電改成敗的標志。
懲罰責(zé)任承擔主體不是電網(wǎng)，而是受益機組
問：那么現(xiàn)在的《辦法》當中，是如何規(guī)范和落實各個主體的責(zé)任的？
秦海巖：《辦法》中《辦法》第二章、第三章和第四章等多個部分對責(zé)任及其主體進行了規(guī)范，明確了政府各個部門、電網(wǎng)企業(yè)、常規(guī)發(fā)電企業(yè)以及可再生能源發(fā)電企業(yè)的權(quán)責(zé)劃分，提出了一套非常清晰的管理和運行機制。
按照現(xiàn)在的安排，國家能源局會同發(fā)改委運行局核定各類可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目保障性收購年利用小時數(shù)，并監(jiān)管落實情況。如果把可再生能源發(fā)電項目比作一個孩子，能源局負責(zé)孩子的出生，發(fā)改委價格司負責(zé)孩子吃什么質(zhì)量、什么檔次的奶粉，而發(fā)改委運行局則負責(zé)每次吃多少、能不能吃飽的問題。“管生不管養(yǎng)”孩子必然命運多舛，吃的不健康或總是食不果腹，也會因營養(yǎng)不良而早夭。各部門協(xié)調(diào)配合，量價匹配，才能保證“孩子”健康成長。
《辦法》第二章第四條明確，電網(wǎng)是實施的責(zé)任主體，但并非懲罰責(zé)任的承擔主體。根據(jù)本輪電改方案，電網(wǎng)仍保留調(diào)度機構(gòu)并且將主導(dǎo)交易機構(gòu)的組建，電網(wǎng)將成為電力資源交易配置的平臺，因此電網(wǎng)應(yīng)承擔可再生能源全額保障性收購的主體責(zé)任，并承擔優(yōu)先調(diào)度可再生能源、統(tǒng)計和分攤可再生能源棄發(fā)電量、充分挖掘系統(tǒng)調(diào)峰潛力、加強輸電通道建設(shè)等責(zé)任。電網(wǎng)公司如果不能承擔并履行好自己的責(zé)任，政府有權(quán)進行追究問責(zé)。
《辦法》中同時規(guī)定，因并網(wǎng)線路故障和電網(wǎng)非計劃檢修導(dǎo)致的可再生能源限電由電網(wǎng)承擔補償責(zé)任。也就是說，除電網(wǎng)自身原因之外，電網(wǎng)不直接承擔對可再生能源的補償責(zé)任，這與新電改推動電網(wǎng)從“統(tǒng)購統(tǒng)銷”角色向“收過網(wǎng)費”轉(zhuǎn)變的方向是一致的。
相應(yīng)的，補償責(zé)任由事實上受益的機組來承擔。最為最高優(yōu)先級的可再生能源發(fā)電機組如果被電網(wǎng)調(diào)度安排限發(fā)，則本質(zhì)上一定是有較低優(yōu)先級別的機組多發(fā)了電量，所以必須由多發(fā)的機組進行補償，現(xiàn)實中其實就是由火電機組進行補償。這是有相關(guān)依據(jù)的，電改配套文件《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》中提出“可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電合同可轉(zhuǎn)讓”，根據(jù)這一提法，棄風(fēng)棄光就是可再生能源電力享受的優(yōu)先發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓至其他機組，則相應(yīng)機組應(yīng)承擔可再生能源由此產(chǎn)生的損失。作為《辦法》中的一項核心內(nèi)容，懲罰性措施一方面彌補了可再生能源的經(jīng)濟損失，另一方面，將技術(shù)問題轉(zhuǎn)為經(jīng)濟問題，可倒逼系統(tǒng)提升可再生能源消納能力。
問：計入補償?shù)碾娏渴潜Ｕ闲允召忞娏亢涂稍偕茉磳嶋H發(fā)電量的差值。如何確定保障性電量？辦法中首次提出保障性收購電量和市場交易電量的劃分，怎么理解這兩部分的含義？
秦海巖：可再生能源發(fā)電項目的保障性收購年上網(wǎng)電量是該項目的保障性收購年利用小時數(shù)和裝機容量相乘的結(jié)果。項目的裝機容量是恒定的，保障小時數(shù)直接決定發(fā)電量，自然成為大家最為關(guān)心的一個關(guān)鍵動態(tài)指標，因為項目的收益率最終是靠電價和電量來實現(xiàn)的。
以風(fēng)電為例，2009年四類風(fēng)電上網(wǎng)標桿電價的制定以及后面的調(diào)整，都是依據(jù)當時的產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和投資成本，在保證企業(yè)可獲得合理利潤的前提下做出的，企業(yè)也是據(jù)此對項目投資行為進行決策。所以，在確定保障小時數(shù)的時候，最合理的辦法就是參考最近一次電價調(diào)整時依據(jù)的利用小時數(shù)。
舉例來說，我國I類風(fēng)資源區(qū)自2015年1月1日開始執(zhí)行的風(fēng)電上網(wǎng)標桿電價是0.49元/千瓦時，所依據(jù)的基本測算指標是資本金內(nèi)部收益率為8%，再加上長期貸款利率4.9%，I類風(fēng)區(qū)建設(shè)成本平均8100元/千瓦以及設(shè)備折舊等其他指標，則得出一個裝機5萬千瓦項目的年利用小時數(shù)至少要在2180。低于2180小時，資本金收益率就將低于8%，項目的投資收益就不能保證，因此按2180小時來確定保障小時數(shù)，并乘以項目裝機容量得出保障收購電量是合理的。當然，這只是舉例，具體實施中也要根據(jù)項目的具體情況做出相應(yīng)調(diào)整。
接下來的問題就簡單了，如果該項目在實際中因限發(fā)而導(dǎo)致一年上網(wǎng)電量只有1800小時，那么應(yīng)發(fā)的小時數(shù)2180減去1800就是損失的利用小時數(shù)，所對應(yīng)的電量就是需要火電機組補償?shù)碾娏??！掇k法》規(guī)定，補償電價按項目所在地的可再生能源上網(wǎng)標桿電價執(zhí)行，即當?shù)厝济好摿驑藯U上網(wǎng)電價加上可再生能源附加電價?；痣姍C組負責(zé)補償燃煤脫硫電價部分，可再生能源附加電價部分仍由國家可再生能源基金支付。
以上部分保障的是可再生能源企業(yè)的基本收益，電改配套文件提出鼓勵可再生能源電力多發(fā)滿發(fā)，《辦法》也鼓勵多發(fā)電量參與市場競爭。因此，在通過計劃方式優(yōu)先安排一部分保障性發(fā)電量，保障可再生能源項目基本收益的同時，使其超出保障性范圍的發(fā)電量參于市場交易，通過市場競爭機制保障優(yōu)先上網(wǎng)。
還以上面的測算為例，如果項目有能力達到2300的年利用小時數(shù)，那么超出保障范圍的120小時對應(yīng)電量就能夠以較低的價格取得售電合同，同時也繼續(xù)按當時水平享有可再生能源電價補貼，用一個公式來表達就是，這部分電量的實際價格＝市場競爭取得的電價＋（當?shù)乜稍偕茉礃藯U上網(wǎng)電價－當?shù)鼗痣娒摿蛎撓鯓藯U電價）。這種辦法可以鼓勵可再生能源企業(yè)通過技術(shù)進步等方式提高利用效率，降低邊際成本，獲得額外收益。
保障的方式實現(xiàn)了保障性容量向計劃電量的轉(zhuǎn)變，促進公平權(quán)益；競爭的方式發(fā)揮了效率和市場的作用。二者的結(jié)合可有效解決目前的困境。
《辦法》會對火電有影響，但并非不可承受
問：《辦法》規(guī)定常規(guī)機組補償可再生能源限發(fā)的電量損失，這樣會不會給火電機組造成額外的負擔？如何保證火電企業(yè)依規(guī)辦事？
秦海巖：《辦法》的實施肯定會減少火電機組的發(fā)電小時數(shù)，但并非是不可承受的。
目前，在我國的電力在系統(tǒng)中，可再生能源電力占比還非常低，風(fēng)電光伏發(fā)電量僅占全社會用電量的3%，即使按照風(fēng)電2.5億千瓦、光伏1.5億千瓦測算，2020年風(fēng)電光電發(fā)電量比重僅提高至8%，對火電影響仍較小。若能解決今年所有的棄風(fēng)棄光電量、由新能源替代火電發(fā)電，則僅影響火電利用小時50小時?？紤]到當前煤電企業(yè)利潤較高的現(xiàn)實，限電補貼費用不會對火電企業(yè)經(jīng)營造成顯著影響，與其應(yīng)該承擔的環(huán)境外部成本相比，真的是微乎其微。但是卻向電力行業(yè)傳達國家能源轉(zhuǎn)型發(fā)展的決心，促進電力系統(tǒng)靈活性的提高，減緩電力企業(yè)對火電的投資沖動，緩解電力供應(yīng)過剩。
保障措施部分提出了電網(wǎng)企業(yè)落實保障性收購的具體要求，操作方法以及提高可再生能源消納能力的運行調(diào)度技術(shù)措施?？稍偕茉床⒕W(wǎng)發(fā)電項目保障性收購電量部分通過充分安排發(fā)電量計劃并嚴格執(zhí)行予以保障。發(fā)電量計劃須預(yù)留年內(nèi)計劃投產(chǎn)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的發(fā)電計劃空間。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)在做好可再生能源功率預(yù)測預(yù)報的基礎(chǔ)上，與可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目企業(yè)簽訂優(yōu)先發(fā)電合同，將發(fā)電計劃和合同分解到月、周、日、小時等時段，優(yōu)先安排可再生能源發(fā)電。
此外，還需要關(guān)注的一點是，現(xiàn)在有些地方政府規(guī)定風(fēng)電補償火電，這是嚴重違背法律精神的做法?！掇k法》中明確提出，
“保障風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)電享有最高優(yōu)先調(diào)度等級，不得采取向優(yōu)先級較低的發(fā)電項目支付費用的方式獲取優(yōu)先發(fā)電權(quán)。”
也就是說，類似云南工信委前不久發(fā)布的“風(fēng)火交易”的“逆向替代”做法將被禁止，類似新疆、寧夏關(guān)停風(fēng)電為火電讓路的做法也不合規(guī)。有了這個《辦法》，各地方政府部門的行政行為也能夠有一個更好的依據(jù)。
總的來看，《辦法》的出臺，彰顯了我國在能源管理工作中的科學(xué)和法制精神，其意義和影響都將是深遠的。我們期待它早日正式出臺。
