陜西省發(fā)改委、國家能源局西北監(jiān)管局日前印發(fā)《陜西省2021年新能源發(fā)電企業(yè)參與市場化交易實施方案》（下稱《實施方案》），明確指出陜西省光伏、風電保障利用小時數分別降至1250小時、1700小時。換言之，2021年陜西將有約41億千瓦時新能源電力參與市場化交易。與此同時，《實施方案》明確提出，后續(xù)年份將根據陜西新能源裝機規(guī)模及運行實際，逐步擴大市場化電量規(guī)模、調整保障利用小時數。

在國家保證性收購政策依然有效的當下，陜西明文要求降低新能源保障利用小時數的舉動立即引發(fā)行業(yè)熱議。此舉是否符合國家政策要求？新的保障利用小時數如何確定？新政出臺后陜西新能源發(fā)展又將面臨哪些實際問題？

（來源：微信公眾號“中國能源報”ID：cnenergy 作者：姚金楠 姚美嬌）

陜西新政是否違背了現行國家保障性收購政策？

2016年，國家發(fā)改委、國家能源局曾印發(fā)《關于做好風電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》（發(fā)改能源[2016]1150號，下稱“1150號文”），明確規(guī)定了風電和光伏重點地區(qū)的最低保障收購年利用小時數。其中，陜西榆林、延安屬光伏Ⅱ類資源區(qū)，保障性收購小時數為1300小時?！?150號文”同時強調，未制定保障性收購要求的地區(qū)應根據資源條件按標桿上網電價全額收購風電、光伏發(fā)電項目發(fā)電量。未經國家發(fā)改委、國家能源局同意，不得隨意設定最低保障收購年利用小時數。

“在國家層面未出臺相關政策的情況下，陜西省發(fā)改委自行設定了光伏、風電保障利用小時數，同時提高了市場化交易電量?！敝袊夥袠I(yè)協會副秘書長劉譯陽指出，“陜西此次新政違背了現行國家保障性收購政策。”

那么，《交易方案》是否事先征得上級主管部門同意？新政的出臺又經歷了怎樣的過程呢？

“我們在前期就跟國家能源局上報過了?！眹夷茉淳治鞅蹦茉幢O(jiān)管局相關負責人透露，不僅如此，新政出臺前省內主管部門還和一些新能源企業(yè)專門召開會議討論此事?！斑@其中包括五大電力集團和一些民營企業(yè)?！?/p>

對于新政出臺的過程，陜西省發(fā)改委在接受記者采訪時表示，2019年4月，陜西省發(fā)改委、國家能源局西北監(jiān)管局曾會同省內電網、發(fā)電企業(yè)赴延安、榆林兩地，針對新能源規(guī)劃接入、棄風棄光、電力外送、市場化交易等問題進行過調研。因當時國家在新能源補貼方面的政策不明確，陜西新能源市場化交易方案遲遲未能出臺。2020年1月，國家財政部、國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財建〔2020〕4號），明確了可再生能源補貼資金的結算規(guī)則，附加補助資金仍按照國家政策執(zhí)行，不受市場化交易影響，為新能源市場化創(chuàng)造了有利條件。2020年7月24日、10月24日，陜西省電力市場管理委員會先后兩次召開會議?！叭w市場成員均對新能源參與市場化交易進行了充分討論，提出盡早出臺省內新能源市場化交易政策的應對措施，通過外送解決省內新能源消納難題，市場管理委員會認為建議措施切實可行?！?/p>

但對于記者提出的“是否已征得國家發(fā)改委批準同意”的問題，陜西省發(fā)改委并未作出明確回復。

“此舉將增加項目收益的不確定性，削弱投資建設的積極性”

上報過國家能源局、召開過專題會議，那么新政中的保障利用小時數是否得到各方認可呢？光伏1250小時、風電1700小時的保障利用小時數到底是如何確定的呢？

陜西省發(fā)改委方面表示，以接入國網系統新能源裝機運行數據統計分析，截至2020年底，陜西省風電裝機容量792萬千瓦，平均利用小時數2026小時，發(fā)電量80.17億千瓦時；光伏裝機容量822萬千瓦，平均利用小時數1464小時，發(fā)電量93.87億千瓦時?！皳y算，2021年省內綠電交易需要新能源市場化交易電量約40-45億千瓦時，約占新能源發(fā)電量的15%，以此核算，2021年新能源保障利用小時數為風電1722小時、光伏1244小時，取整確定風電1700小時、光伏1250小時，略微低于‘1150號文’中對陜西核定的保障利用小時數。”

“《實施方案》規(guī)定的小時數的確偏低?！敝袊履茉措娏ν度谫Y聯盟秘書長彭澎坦言，“整個政策也不應該如此‘簡單粗暴’?！?/p>

劉譯陽進一步指出，《實施方案》并未考慮到實際操作層面不同項目的差別?！耙躁兾鞴庹召Y源最好的榆林為例，光伏平均利用小時數可以達到1550小時，按照此方案，將有300小時的發(fā)電量需要參與市場化交易，或以更低的價格被電網收購。以陜西跨省外送江蘇的電力價格0.229元/千瓦時為例（遠低于當地脫硫煤標桿電價0.3545元/千瓦時），榆林某300MW平價項目的綜合上網電價至少要下降7個百分點，年發(fā)電收入減少約1200萬元?！?/p>

劉譯陽強調，《實施方案》還同時提出“后續(xù)年份逐步擴大市場化交易規(guī)模，調整保障利用小時數”，“此舉將增加項目收益的不確定性，削弱投資建設的積極性。”

“2021年起棄電率將大幅上漲，需通過市場化方式提升消納水平”

稍早前我國提出了“2030年風電、太陽能發(fā)電總裝機容量達到12億千瓦以上”的目標。在此背景下，陜西為何推出與當前輿論環(huán)境“不甚協調”的新政？陜西省發(fā)改委方面對此向記者道出了自己的苦衷。

“‘十三五’期間陜西新能源裝機快速增長，2021年起棄電率將大幅上漲，需通過市場化方式提升消納水平?！标兾魇“l(fā)改委提供的數據顯示，2020年底，陜西新能源裝機已達1883萬千瓦，同比增長90%，較2016年“1150號文”發(fā)布時已增長3.65倍。“今年1月，陜西電網處于大負荷運行時段，國網經營區(qū)用電量高達148.47億千瓦時，增長16%。即便是在用電量如此高增長、陜西電網充分發(fā)揮現有調控技術手段的情況下，新能源棄電率仍高達4.14%，是2020年全年平均棄電率的2倍。后續(xù)月份，受氣溫回升用電負荷回落、外送電量減少、新能源裝機持續(xù)增長等因素影響，新能源棄電率將超過15%?！?/p>

此外，來自外送方面的壓力也始終困擾著陜西?！笆苤朴谛履茉次磪⑴c市場化交易，陜西電力外送全部依靠火電，且送出價格偏高，無法滿足購電省購入可再生能源電力的需求，導致陜西在電力外送市場中的競爭力嚴重削弱?！币虼?，陜西省發(fā)改委表示，提高陜西電力外送競爭力，也需要新能源進入市場，發(fā)揮電價優(yōu)勢。

“全國很多省份都有這樣的做法，只是沒有明確發(fā)文”

“全國很多省份都有這樣的做法，只是沒有明確發(fā)文。陜西發(fā)布了《實施方案》，就成了眾矢之的。”上述西北監(jiān)管局相關負責人告訴記者，“自行降低保障利用小時數”在國內其實并不鮮見?！啊?150號文’對保障利用小時數進行了規(guī)定，但實際上，至少從西北來看，在實際運行過程很多都無法達到。為使新能源進入市場，很多地方都曾試圖調整保障利用小時數，西北監(jiān)管局在‘1150號文’出臺后就曾向國家能源局匯報過，但并沒有收到正式的書面答復?！?/p>

“就在‘1150號文’下發(fā)當天，寧夏自治區(qū)也給國家發(fā)改委運行局上報了一個自行核定的保障利用小時數，比‘1150號文’規(guī)定的要低，也獲得了批復。這意味著，國家發(fā)改委和寧夏自治區(qū)在同一天下達的兩個文件，形成了兩個不同的標準。”有知情人士告訴記者，其實近年來寧夏執(zhí)行的一直是“低標準”保量保價，差額部分保量競價，參與市場化交易。

陜西省發(fā)改委方面表示，下一步，將適時出臺新能源交易實施細則?！敖Y合2021年新能源發(fā)電企業(yè)參與市場化交易的實際情況，陜西省電力市場管理委員會將及時研究編制《陜西省新能源市場化交易實施細則》，經公開征求各市場主體意見后報陜西省發(fā)改委、國家能源局西北監(jiān)管局備案印發(fā)實施?！?/p>

評論丨市場化探索要合情更要合規(guī)

文丨本報評論員

光伏保障利用小時數從國家規(guī)定的1300小時降至1250小時、風電保障利用小時數從國家規(guī)定的全額收購降至1700小時、剩余電量全部參加市場化交易且今后市場化電量規(guī)模逐年擴大——《陜西省2021年新能源發(fā)電企業(yè)參與市場化交易實施方案》甫一出臺，業(yè)內一片嘩然，“新能源保障利用小時數是國家政策，陜西無權擅自修改”“未對外征求意見即出臺文件”等質疑聲四起。雖然陜西此舉符合新能源市場化交易的大趨勢，有其合情合理之處，但此起彼伏的質疑也為改革的推動者和政策的制定者提了個醒——市場化探索務必做到公開透明、依法依規(guī)。

新能源產業(yè)近年來風光無限，已成為我國能源轉型的中堅力量。風電、光伏發(fā)電裝機容量雙雙連年穩(wěn)居世界第一的耀眼表現，充分展示了我國新能源產業(yè)的繁榮，也為未來經濟綠色發(fā)展注入了巨大信心和動能。回顧、總結新能源產業(yè)的發(fā)展經驗不難發(fā)現，驕人成績的取得，離不開技術創(chuàng)新、迭代等產業(yè)自身的不斷突破，更離不開高額補貼和保障利用小時數等激勵政策的強力護航。陜西新能源發(fā)電裝機“4年凈增3.65倍”的強勢表現，同樣得益于政策紅利的持續(xù)支撐。其中，保障利用小時數政策作為核心舉措之一，發(fā)揮了難以替代的關鍵作用。

但迅猛增長的裝機容量在開拓產業(yè)發(fā)展新局面的同時，也給保障利用小時數政策帶來了全新挑戰(zhàn)。事實上，風電、光伏發(fā)電現有的“保量保價”政策已經舉步維艱。例如，在風能、太陽能資源富集的西北地區(qū)，產業(yè)發(fā)展規(guī)模已遠超電力系統的消納能力和各級財政的補貼極限，由此引發(fā)的“棄風”“棄光”難題讓各方頭痛不已。期間，“保量保價”雖仍在執(zhí)行，但不得不以嚴控新增規(guī)模為前提。換言之，保障利用小時數這一老政策已“力不從心”，難以適應新能源產業(yè)迅猛發(fā)展的新形勢，改革勢在必行。

事實上，面對新形勢，補貼退坡、“以收定支”等破解“補貼缺口”的政策已經付諸實施并取得良好效果。在此背景下，完善新能源保障利用小時數政策、推動新能源電力價格市場化已成為必然趨勢。

槍打出頭鳥。雖然“擴大新能源市場化交易規(guī)模”的說法已在國家層面文件中屢次出現，且部分省份早已不再執(zhí)行保障利用小時數政策，轉而大面積推廣市場化交易，但像陜西這樣官方發(fā)文確定市場化交易規(guī)模的，在國內少之又少。相比于其他省份的“斬而不奏”，陜西官方先發(fā)文后執(zhí)行的操作要規(guī)范得多，但卻引來不少指責，客觀來說似乎有點冤。

但需要認識到，陜西的做法確有瑕疵。因為按照現有政策，若經國家主管部門同意，各地是有權設定當地保障利用小時數的。也就是說，陜西的新政是否屬于“擅自修改國家政策”，關鍵在于其是否已經獲得相關主管部門的同意。但陜西方面在這個問題上卻沒有給出正面回應。在信息不通透的情況下，自然難以甩掉“違規(guī)”的帽子。

敢于作為，更要善于作為。當前的新能源產業(yè)還在“保量保價”的溫室之中，但走出溫室、參與競爭已是難以逆轉的大趨勢。需要強調的是，產業(yè)走出溫室的時間、節(jié)奏在相當大程度上是由主管部門的政策決定的。若政策制定合情合理、依法依規(guī)，陜西將為其他省區(qū)探索新能源市場化提供一個有益的模板，反之就會是一個“開了壞頭”的負面示范。