隨著央企叫停,國(guó)家出手的風(fēng)波,眾多已踏足或預(yù)備踏足光伏發(fā)電領(lǐng)域的企業(yè)增強(qiáng)了對(duì)光伏行業(yè)“倒賣(mài)路條”的關(guān)注,同時(shí)也加大了對(duì)該領(lǐng)域投資的顧慮。本文將從光伏行業(yè)“路條”方面入手,對(duì)我國(guó)目前光伏行業(yè)“倒賣(mài)路條”的情況以及對(duì)相關(guān)企業(yè)在該行業(yè)的投資現(xiàn)狀與困境進(jìn)行探析。
光伏“路條”實(shí)際是光伏發(fā)電企業(yè)對(duì)政府部門(mén)將光伏開(kāi)發(fā)項(xiàng)目予以備案并列入年度建設(shè)規(guī)模指標(biāo)的批文的一種俗稱(chēng)。2013年8月29日,國(guó)家能源局發(fā)布《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》,明確光伏電站項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)由核準(zhǔn)制變更為備案制,即企業(yè)需向省級(jí)以下能源主管部門(mén)進(jìn)行項(xiàng)目備案,并獲得相應(yīng)的備案文件。但是,獲得項(xiàng)目備案并不等同于獲得了年度建設(shè)規(guī)模指標(biāo)。根據(jù)《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》等規(guī)定,國(guó)家能源局每年向地方下達(dá)年度指導(dǎo)性規(guī)模指標(biāo),地方再根據(jù)上一年項(xiàng)目規(guī)模的分配及建設(shè)情況,對(duì)上年度已辦理手續(xù)但未實(shí)際建設(shè)或未完成投產(chǎn)的項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行扣除或收回后,確定該地區(qū)本年度新增項(xiàng)目的規(guī)模上限,并向本年度申請(qǐng)規(guī)模指標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行重新分配。光伏發(fā)電企業(yè)同時(shí)獲得項(xiàng)目備案及年度建設(shè)規(guī)模指標(biāo),即獲得了光伏“路條”,獲得“路條”的企業(yè)便可根據(jù)獲批的規(guī)模指標(biāo)及項(xiàng)目備案情況進(jìn)行光伏電站的開(kāi)發(fā)建設(shè)。
實(shí)踐中容易被認(rèn)定為“倒賣(mài)路條”的情形
一、獲取規(guī)模指標(biāo)后以收購(gòu)“殼公司”的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目備案批復(fù)文件的收購(gòu)
獲得“路條”最便捷的形式便是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與當(dāng)?shù)卣_(dá)成合作開(kāi)發(fā)協(xié)議,當(dāng)?shù)仄髽I(yè)也就是我們所稱(chēng)的“路條售賣(mài)者”,其通過(guò)政府的支持,對(duì)光伏發(fā)電站項(xiàng)目進(jìn)行備案后,在年度光伏發(fā)電規(guī)模指標(biāo)配置中獲得相應(yīng)指標(biāo),并完成項(xiàng)目各項(xiàng)前期審批。項(xiàng)目前期審批、備案手續(xù)的辦理,以及指標(biāo)的獲取并不需要過(guò)多的成本投入。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)本身的資源優(yōu)勢(shì)加上“路條”的稀缺所帶來(lái)的市場(chǎng),倒賣(mài)“路條”就變?yōu)榱舜祟?lèi)并不具備光伏發(fā)電站項(xiàng)目開(kāi)發(fā)及建設(shè)能力的企業(yè)獲得收益的最佳途徑。
成功獲得“路條”的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)往往會(huì)通過(guò)中介的形式與“路條購(gòu)買(mǎi)者”取得聯(lián)系,以獲取的規(guī)模指標(biāo)為計(jì)算依據(jù),將“路條”進(jìn)行整體作價(jià)并向“路條購(gòu)買(mǎi)者”進(jìn)行售賣(mài)。為規(guī)避備案、審批文件不能直接轉(zhuǎn)讓的情況,企業(yè)通常采取設(shè)立“空殼公司”,并將所獲得的全部“路條”打包放置于該“空殼公司”,最后由購(gòu)買(mǎi)者直接對(duì)該“空殼公司”進(jìn)行收購(gòu)的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)“路條”的倒賣(mài)。
該種形式屬于較為直接且常見(jiàn)的“倒賣(mài)路條”形式。根據(jù)〔2014〕477號(hào)文的規(guī)定,當(dāng)?shù)仄髽I(yè)獲得“路條”后,并未以自己作為控股方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資開(kāi)發(fā),也未能夠按照規(guī)劃和年度計(jì)劃及時(shí)開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè),而是將項(xiàng)目備案、批復(fù)文件進(jìn)行倒賣(mài)以獲取不當(dāng)利益,極易被認(rèn)定為“倒賣(mài)路條”。如企業(yè)通過(guò)此種方式獲取“路條”,一旦被認(rèn)定為非法獲取指標(biāo),將會(huì)受到相應(yīng)的處罰,從而遭受較大的損失。
二、以合資公司名義取得規(guī)模指標(biāo)后,當(dāng)?shù)毓緦?shí)施退股
為了規(guī)避〔2014〕477號(hào)文中規(guī)定的申請(qǐng)光伏電站項(xiàng)目備案的企業(yè)“不以自己為主投資開(kāi)發(fā)為目的”的情形,同時(shí)為了提高獲取“路條”的成功率,部分難以通過(guò)自身獲得指標(biāo)的“路條購(gòu)買(mǎi)者”選擇與當(dāng)?shù)氐拿駹I(yíng)能源企業(yè)合資成立項(xiàng)目公司,并以項(xiàng)目公司的名義辦理項(xiàng)目備案,并利用地方企業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)申請(qǐng)光伏發(fā)電指標(biāo)。相較于“路條購(gòu)買(mǎi)者”自己申請(qǐng)光伏發(fā)電規(guī)模指標(biāo)并辦理相關(guān)的備案、審批手續(xù),有當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的參與無(wú)疑使“路條”的獲取更為便利。
雖然上述方式可以在一定程度上規(guī)避〔2014〕477號(hào)文的規(guī)定,但隨著〔2016〕1163號(hào)文的發(fā)布,此方式也有了被認(rèn)定為“倒賣(mài)路條”的風(fēng)險(xiǎn)?!?016〕1163號(hào)文中明確,光伏電站項(xiàng)目納入年度建設(shè)規(guī)模后,其投資主體及股權(quán)比例不得擅自變更。如果以合資成立的項(xiàng)目公司為項(xiàng)目備案主體,當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在獲得規(guī)模指標(biāo)后退出則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司的股權(quán)比例發(fā)生變更。按照上述規(guī)定,如果項(xiàng)目公司股權(quán)發(fā)生了變動(dòng),則項(xiàng)目可能在后續(xù)核查中被認(rèn)定存在“倒賣(mài)路條”的情況,使得項(xiàng)目公司遭受處罰。
三、項(xiàng)目建設(shè)中項(xiàng)目公司母公司的投資人發(fā)生變更
為了跳脫〔2014〕477號(hào)文以及〔2016〕1163號(hào)文對(duì)項(xiàng)目備案企業(yè)行為及股權(quán)比例變動(dòng)的直接限制,許多企業(yè)開(kāi)始從項(xiàng)目公司的上級(jí)公司著手,即為了保證項(xiàng)目的投資人不發(fā)生變更,同時(shí)保證項(xiàng)目公司股權(quán)不發(fā)生變動(dòng),“路條購(gòu)買(mǎi)者”與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)通過(guò)合資的方式在項(xiàng)目公司的上一級(jí)設(shè)立一家公司,該公司持有項(xiàng)目公司100%的股權(quán),當(dāng)項(xiàng)目公司獲得“路條”后,當(dāng)?shù)毓境坊仄渌钟械捻?xiàng)目公司母公司的股權(quán);或由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)自行在項(xiàng)目公司的上一級(jí)設(shè)立一家公司,同樣持有項(xiàng)目公司100%的股權(quán),當(dāng)項(xiàng)目公司獲得“路條”后,“路條購(gòu)買(mǎi)者”對(duì)項(xiàng)目公司的母公司實(shí)施收購(gòu)。通過(guò)以上方式,“路條購(gòu)買(mǎi)者”均可以實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目公司以及光伏發(fā)電站項(xiàng)目的實(shí)際控制。
雖然這種方式從字面上繞開(kāi)了監(jiān)管,但是隨著內(nèi)蒙古自治區(qū)對(duì)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼核查的出手,從側(cè)面反映出各省在對(duì)“倒賣(mài)路條”的認(rèn)定上存在一定的自主性。2022年6月29日,內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于廢止部分可再生能源項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)批復(fù)文件的通知》,對(duì)轄區(qū)內(nèi)7個(gè)涉嫌倒賣(mài)光伏指標(biāo)的項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)批復(fù)文件實(shí)施了廢止[3]。通過(guò)公開(kāi)途徑查詢(xún),被處罰的杭錦旗新元太陽(yáng)能發(fā)電有限公司、錫林浩特市新元太陽(yáng)能發(fā)電有限公司、卓資縣新元太陽(yáng)能發(fā)電有限公司(以下統(tǒng)稱(chēng)為“項(xiàng)目公司”)均為內(nèi)蒙古新元能源有限公司的全資子公司。自項(xiàng)目公司成立以來(lái),均未發(fā)生過(guò)投資人變更或股權(quán)變動(dòng)的情況,但向上追溯可以發(fā)現(xiàn),其母公司內(nèi)蒙古新元能源有限公司在項(xiàng)目公司所持有的項(xiàng)目未完成投產(chǎn)前發(fā)生了投資人變更,即當(dāng)?shù)毓緝?nèi)蒙古大唐國(guó)際新能源有限公司退出投資,變?yōu)榱诵畔a(chǎn)業(yè)電子第十一設(shè)計(jì)研究院科技工程股份有限公司單獨(dú)持股。由此可見(jiàn),內(nèi)蒙古自治區(qū)在核查過(guò)程中,將〔2016〕1163號(hào)文中“其投資主體及股權(quán)比例”進(jìn)行了擴(kuò)大解釋?zhuān)创颂幩傅摹巴顿Y主體”并不僅限于項(xiàng)目的直接控制人,還包括上一級(jí)的實(shí)際控制人。鑒于我國(guó)目前尚未從國(guó)家層面統(tǒng)一“倒賣(mài)路條”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),各省在核查過(guò)程中基于自主判斷,極有可能認(rèn)定上述方式構(gòu)成“倒賣(mài)路條”,從而對(duì)相關(guān)企業(yè)實(shí)施處罰。
企業(yè)投資中關(guān)于“倒賣(mài)路條”的合規(guī)建議
一、投資前進(jìn)行詳細(xì)盡調(diào),了解是否存在可能被認(rèn)定為“倒賣(mài)路條”的情況
通常情況下,行政機(jī)關(guān)在實(shí)施處罰時(shí)并不會(huì)追溯到行為發(fā)生之時(shí),即行政機(jī)關(guān)核查到光伏發(fā)電站項(xiàng)目存在“倒賣(mài)路條”的情況,只會(huì)對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)行處罰,而該處罰所造成的后果將會(huì)由現(xiàn)存的投資人進(jìn)行承擔(dān)。為防止在投資行為完成后,因項(xiàng)目被認(rèn)定存在“倒賣(mài)路條”的情況導(dǎo)致投資人遭受損失,在企業(yè)投資前應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)盡調(diào)并作出分析:第一,在本次投資前,是否已經(jīng)存在可能被認(rèn)定為“倒賣(mài)路條”的情況;第二,本次投資行為是否存在被認(rèn)定為“倒賣(mài)路條”的風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于第一點(diǎn),投資企業(yè)需通過(guò)公開(kāi)途徑,如國(guó)家企業(yè)信用信息系統(tǒng)等官方網(wǎng)站,以及目標(biāo)公司提供的工商內(nèi)檔,對(duì)目標(biāo)公司及其上級(jí)控股公司從設(shè)立以來(lái)的投資人變更及股權(quán)變動(dòng)情況進(jìn)行詳細(xì)摸底,并對(duì)照〔2014〕477號(hào)文以及〔2016〕1163號(hào)文的規(guī)定綜合判斷是否存在“倒賣(mài)路條”的情況。對(duì)于第二點(diǎn),投資企業(yè)需從項(xiàng)目情況以及投資方式兩面入手,判斷項(xiàng)目是否處在指標(biāo)倒賣(mài)的“敏感時(shí)期”,同時(shí)結(jié)合〔2014〕477號(hào)文以及〔2016〕1163號(hào)文的規(guī)定判斷投資行為是否為兩文件所禁止的情況。
二、通過(guò)走訪等形式了解當(dāng)?shù)卣J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),并通過(guò)協(xié)議明確責(zé)任承擔(dān)
前文中反復(fù)提到,我國(guó)目前尚未對(duì)“是否構(gòu)成光伏路條的倒賣(mài)”制定一個(gè)明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),各省在對(duì)上述問(wèn)題的認(rèn)定上具有一定的自由裁量空間。因此,企業(yè)在實(shí)施投資行為前,需在目標(biāo)公司及其股東的配合下,與當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、能源部門(mén)以及審計(jì)部門(mén)積極溝通,了解當(dāng)?shù)卦凇暗官u(mài)路條”問(wèn)題的認(rèn)定上有無(wú)明確的標(biāo)準(zhǔn)。如當(dāng)?shù)夭o(wú)文件對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定,則可就本次投資行為與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通,聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn),如可行,投資企業(yè)可以請(qǐng)有關(guān)部門(mén)出具相關(guān)的文字說(shuō)明材料。
由于在通常情況下,相關(guān)部門(mén)并不會(huì)給出確切的答復(fù),加上未成文的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化的可能性較大。為了防止在投資完成后,有關(guān)部門(mén)認(rèn)定項(xiàng)目存在“倒賣(mài)路條”的情形,導(dǎo)致投資企業(yè)遭受損失,投資企業(yè)可以通過(guò)在相關(guān)的投資協(xié)議或股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中對(duì)此部分或有損失的承擔(dān)及追償進(jìn)行明確約定的方式,在一定程度上控制可能發(fā)生的投資風(fēng)險(xiǎn)。
三、建議建成前以合作方式主導(dǎo)項(xiàng)目建成,建成后進(jìn)行項(xiàng)目公司收購(gòu)
據(jù)了解,多數(shù)企業(yè)不愿意在項(xiàng)目建成后進(jìn)行收購(gòu)的原因在于,如果未在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)項(xiàng)目實(shí)施控制,則無(wú)法對(duì)建設(shè)過(guò)程中光伏方陣的設(shè)計(jì)、光伏組件的采購(gòu)、光伏設(shè)備的安裝及搭建等進(jìn)行介入,從而導(dǎo)致項(xiàng)目建成后的質(zhì)量與投資企業(yè)預(yù)想的項(xiàng)目質(zhì)量存在差異,從而加大了項(xiàng)目收購(gòu)后對(duì)項(xiàng)目實(shí)施改裝、消缺的成本。
為解決上述問(wèn)題,又在一定程度上規(guī)避被認(rèn)定為“倒賣(mài)路條”,投資企業(yè)可以在項(xiàng)目開(kāi)始正式建設(shè)前與項(xiàng)目公司或項(xiàng)目公司的實(shí)際控制人簽訂相關(guān)的合作協(xié)議,在協(xié)議中明確投資意向,并將項(xiàng)目建設(shè)要求及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為后續(xù)實(shí)施收購(gòu)的條件。如項(xiàng)目建成并投產(chǎn)后,達(dá)到合作協(xié)議約定的條件,則投資企業(yè)啟動(dòng)收購(gòu)程序。此方式在一定程度上可以規(guī)避〔2016〕1163號(hào)文關(guān)于“光伏電站項(xiàng)目納入年度建設(shè)規(guī)模后,其投資主體及股權(quán)比例不得擅自變更”以及“已納入年度建設(shè)規(guī)模、未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性工程建設(shè)階段的項(xiàng)目不得向其他投資人轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。
四、如確需建成前轉(zhuǎn)讓?zhuān)杞?jīng)過(guò)備案機(jī)關(guān)同意
根據(jù)〔2014〕477號(hào)文的規(guī)定,已辦理備案手續(xù)的項(xiàng)目的投資主體在項(xiàng)目投產(chǎn)之前,未經(jīng)備案機(jī)關(guān)同意,不得擅自將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體。同時(shí),根據(jù)〔2016〕1163號(hào)文的規(guī)定,光伏電站項(xiàng)目納入年度建設(shè)規(guī)模后,其投資主體及股權(quán)比例、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)場(chǎng)址等主要內(nèi)容不得“擅自”變更,在建設(shè)期因企業(yè)兼并重組、同一集團(tuán)內(nèi)部分工調(diào)整等原因需要變更投資主體或股權(quán)比例的,或者調(diào)整建設(shè)規(guī)模和場(chǎng)址的,項(xiàng)目投資主體應(yīng)向所在省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)展改革委(能源局)提出申請(qǐng),獲得審核確認(rèn)后方可實(shí)施變更,并向國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)報(bào)備,同時(shí)在國(guó)家可再生能源信息管理平臺(tái)重新等級(jí)有關(guān)信息。
從上述規(guī)定中可知,國(guó)家對(duì)于光伏發(fā)電站項(xiàng)目投產(chǎn)前進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)蛟陧?xiàng)目投產(chǎn)前變更投資主體或發(fā)生變動(dòng)股權(quán)比例的行為并不是明令禁止的態(tài)度。如果投資企業(yè)綜合考量后,確需在光伏發(fā)電站項(xiàng)目投產(chǎn)前對(duì)項(xiàng)目實(shí)施收購(gòu),則需按照上述規(guī)定,與項(xiàng)目所在省的發(fā)改委(能源局)提出申請(qǐng),獲得其同意后即可實(shí)施變更。
2022年1月6日,國(guó)家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于征求擬廢止規(guī)范性文件意見(jiàn)的公告》,對(duì)擬廢止《國(guó)家能源局關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開(kāi)發(fā)秩序的通知》等3件規(guī)范性文件向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)[4]。現(xiàn)距離意見(jiàn)反饋截止日期已達(dá)7個(gè)月,國(guó)家能源局尚未對(duì)〔2014〕477號(hào)文是否廢止發(fā)表明確的意見(jiàn),因此尚不能判斷我國(guó)后續(xù)對(duì)于光伏發(fā)電行業(yè)“倒賣(mài)路條”核查的態(tài)度以及懲處的力度??梢悦鞔_的是,對(duì)于已經(jīng)步入,或準(zhǔn)備步入光伏發(fā)電行業(yè)的企業(yè),加強(qiáng)對(duì)“倒賣(mài)路條”導(dǎo)致的投資風(fēng)險(xiǎn)的防范勢(shì)在必行。
作者:趙陽(yáng)君、彭卓盼
文章來(lái)源:中聯(lián)律師(有刪改)
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