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關于光伏用地的那些事

中國電力網(wǎng)發(fā)布時間:2022-03-30 09:21:08
      光伏項目用地方式具有一定特殊性,西南電力設計院有限公司法律部從項目用地的基本原則、違法用地的后果等方面對光伏項目用地的相關問題進行了分析。

項目用地的基本原則

光伏發(fā)電項目作為基礎設施項目,應當遵守《土地管理法》規(guī)定的基本用地原則。根據(jù)《土地管理法》第4條:“國家編制土地利用總體規(guī)劃,規(guī)定土地用途,將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。”

光伏項目用地可以分為以下4類:

1. 升壓站、綜合樓應當按建設用地進行管理;

2. 光伏陣列、檢修道路等用地不改變原用地性質(zhì)的,可通過租賃方式解決用地;

3. 進場道路、外送線路用地,嚴格而言均應符合建設用地的要求,不過實踐中亦存在利用農(nóng)村道路或其他現(xiàn)有道路,或通過“以償代征”的方式解決相關用地;

4. 如果項目用地涉及林地、草地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護區(qū)等各類特殊用地的,還需先行履行相應的審批手續(xù)。

項目用地具體方式

一、光伏陣列用地

承包或租賃用地的基本要求:《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)(以下簡稱“5號文”)規(guī)定,光伏發(fā)電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的部分,可按原地類認定,不改變土地用途,在年度土地變更調(diào)查時作出標注,用地允許以租賃等方式取得。

《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號)(以下簡稱“8號文”)又進一步明確了:光伏復合項目場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理;利用農(nóng)用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì);采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地,實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

因此,對光伏項目而言,若涉及農(nóng)用地承包或租賃的,應首先對項目性質(zhì)進行認定,確保該項目為光伏復合項目,且已體現(xiàn)于備案文件上。

部分地區(qū)(如寧夏)還明文要求光伏復合項目必須編制土地復合利用方案,并于項目所在地發(fā)改、自然資源部門報備。同時,光伏復合項目應當在運營中對農(nóng)用地進行返租或通過其他方式保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn),避免項目所涉農(nóng)用地拋、撂荒。

承包或租賃用地的具體方式

直接發(fā)包:即由村集體直接向項目投資方進行發(fā)包。該種情形下,項目公司需要對土地的所有權人進行核實,確保與適格發(fā)包方簽訂《土地承包合同》。在村集體進行發(fā)包時需確保其對所涉土地有完整的發(fā)包權利。避免僅與當?shù)卣蚱渌幌碛型恋貦嗬闹黧w簽署承包合同,導致合同無效。

同時,還需要根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第52條的規(guī)定,要求發(fā)包方履行相應的民主決策程序,取得村民會議成員或村民代表2/3以上同意,并明確表示放棄優(yōu)先權。否則,未經(jīng)民主決策程序?qū)ν獍l(fā)包的,《土地承包合同》存在無效的風險。

租賃(轉(zhuǎn)包)方式

當項目土地已被村集體發(fā)包給集體內(nèi)的村民或單位時,項目投資方可以僅通過租賃的方式取得項目土地的經(jīng)營權。

對于租賃方式,項目公司應確定適格的土地承包人并與之簽署相關協(xié)議。若涉及的主體較多,可考慮由土地承包人授權村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。項目公司應對承包人出具的書面委托進行核查,包括委托事項、權限、期限、承包人簽名與蓋章等。若承包人系將轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)而得的土地再流轉(zhuǎn)的,還應要求其取得原承包方的同意。

在簽訂土地租賃合同過程中,還應注意合同約定的租賃期限不應長于20年,根據(jù)《民法典》第705條:“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的,超過部分無效。”

二、進場道路、送出線路的用地

進場道路的用地要求與風險:就進場與檢修道路而言,大體可以分為場內(nèi)與場外兩部分,場內(nèi)道路還包含光伏方陣場內(nèi)道路和其他場內(nèi)道路。道路所處的位置不同,用地規(guī)則也不同。

一般而言,場內(nèi)及進場用地的分類管理如下圖:

 


 

光伏方陣場內(nèi)道路屬于光伏方陣用地:根據(jù)《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》第3.1項“光伏方陣用地包括組件用地、逆變器室及箱變用地、方陣場內(nèi)道路用地等。”光伏方陣場內(nèi)道路屬于光伏方陣用地。因此,光伏方陣場內(nèi)道路應適用光伏方陣用地的規(guī)定。

光伏方陣外的其他場內(nèi)道路應按照項目性質(zhì)區(qū)分管理:根據(jù)“8號文”規(guī)定,對于普通項目而言,光伏陣列區(qū)以外的道路原則上均應當按照建設用地管理并辦理相關的手續(xù),而光伏扶貧項目與光伏復合項目場內(nèi)道路可按農(nóng)村道路用地管理。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定,農(nóng)村道路屬于農(nóng)用地,故無須另行辦理建設用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

進場道路盡量使用原有農(nóng)村道路,合作共建時需關注道路性質(zhì):根據(jù)《土地管理法》及《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》等規(guī)定,光伏項目的進場道路、運營期檢修道路等嚴格來說應為永久用地,需要按照建設用地進行管理。不過,實踐中大多采用租用、共用農(nóng)村道路、防火通道等方式。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定,使用原有農(nóng)村道路時,僅需支付相對應的使用費。但應注意核查農(nóng)村道路手續(xù)是否完備,簽訂道路使用協(xié)議的主體是否享有權利等。

如項目進場道路采用新建道路的方式,則首先需要明確道路的性質(zhì)。若為農(nóng)村道路,其權利主體通常為村集體,項目公司應當與村集體簽署合作共建協(xié)議,并按照《國土資源部關于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》的要求辦理備案手續(xù)。若為農(nóng)村公路,則權利主體一般為鄉(xiāng)政府或縣級政府交通局,項目公司應與其簽署合作共建協(xié)議,并及時核查農(nóng)村公路項目的審批文件和權屬資料。

送出線路的用地要求與風險:根據(jù)《土地管理法》及《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》等規(guī)定,光伏項目送出線路桿塔基礎用地為永久用地,應按照建設用地管理,其面積按基礎外輪廓尺寸計算。

不過,由于光伏輸電項目存在一定的公益屬性,因此各地可能還存在相關規(guī)定,明確項目可采用“以償代征”的方式取得項目用地,即對于桿、塔基礎占用的土地不再實行征地,而由項目公司對土地權利人給予一次性經(jīng)濟補償,從而豁免征地流程。例如《甘肅省電網(wǎng)建設與保護條例》《江蘇省電力條例》等地方性法規(guī)均有類似規(guī)定。

但采用此種模式的前提是項目當?shù)貙Υ擞忻魑囊?guī)定,或相關部門予以書面確認或批復。

三、涉及敏感區(qū)域的用地

對于林地或草地,根據(jù)《森林法》《草原法》《草原征占用審核審批管理規(guī)范》等有關規(guī)定,光伏項目涉及林、草地的,均應先取得相關行政主管部門核發(fā)的審核同意書,再向國土部門提出用地申請。未辦理相關手續(xù)的,需承擔相應責任。

對于其他敏感區(qū)域進行建設的,國家還專門出臺了相關規(guī)定予以規(guī)范。根據(jù)《國家林業(yè)局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》的規(guī)定,各類自然保護區(qū)、森林公園(含同類型國家公園)、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū),為光伏電站禁止建設區(qū)域。

違法用地的主要后果

民事索賠

對于未批先建、擅自占用他人土地、超出批準范圍進行開發(fā)建設、與不享有權利的主體簽署用地協(xié)議等情況的可能造成侵權。常見的例如在使用集體用地時未與村集體進行協(xié)商,而直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽署用地協(xié)議。該種情況下項目公司可能涉及因征地補償而引發(fā)的次生訴訟,即土地權利人在與地方政府就征地補償事宜產(chǎn)生爭議時,轉(zhuǎn)而向項目公司提出訴訟主張。

行政處罰

根據(jù)法律規(guī)定,非法占用土地的,可由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀。同時,還可以根據(jù)情況并處沒收項目資產(chǎn)、罰款等行政處罰。

違法用地情節(jié)較為惡劣的,項目所在地市、縣的國土資源主管部門還有權將情況通知同級能源主管部門,并逐級上報國家能源局,將項目投資主體納入能源領域失信主體名單,組織實施聯(lián)合懲戒,可能影響后續(xù)投資。

刑事處罰

對于“數(shù)量較大,造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的”特別嚴重的違法用地行為的,項目公司、項目公司負責人還可能涉嫌《刑法》第342條規(guī)定的非法占用農(nóng)用地罪。

結(jié)語:在項目建設過程中,應對用地問題引起足夠的重視,密切關注項目相關手續(xù)的辦理情況,避免發(fā)生違法、違規(guī)用地的情形。

(原標題:光伏項目陣列用地、進場道路、送出線路以及敏感用地等問題解析)

 

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