我國風(fēng)電行業(yè)正走在由替代能源向主體能源過渡的關(guān)鍵節(jié)點，政策之手正大力推動風(fēng)電成為主力電源。處于改革陣痛和攻堅階段的風(fēng)電行業(yè)，該如何破局?
“十二五”期間，我國風(fēng)電裝機(jī)容量就已躍居世界榜首。然而，駛?cè)肟燔嚨酪延馐甑娘L(fēng)電行業(yè)，看似“駕輕就熟”的背后并非一路坦途。步入“十三五”，除了棄風(fēng)限電、并網(wǎng)消納難題以及補貼缺口擴(kuò)大等沉疴舊疾，風(fēng)電行業(yè)還將面對“風(fēng)火同價、平價上網(wǎng)”等新變化、新挑戰(zhàn)。
風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃指出，到2020年，我國風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)2.1億千瓦以上，風(fēng)電年發(fā)電量達(dá)4200億千瓦時以上，約占全國總發(fā)電量的6%。這意味著我國風(fēng)電行業(yè)亟需保持持續(xù)增長勢頭。
近日，由《能源》雜志主辦的中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展研討會在寧波舉行。在研討會上，來自風(fēng)電業(yè)主企業(yè)和設(shè)備制造企業(yè)，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)內(nèi)人士對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)目前面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇進(jìn)行了深入的探討，也為風(fēng)電“十三五”的破局之路貢獻(xiàn)了許多非常有價值的建議。
棄風(fēng)限電頑疾
棄風(fēng)限電是我國風(fēng)電行業(yè)難以克服的一塊沉疴舊疾，也是一直困擾我國風(fēng)電發(fā)展的核心問題。2015年，我國棄風(fēng)限電問題反彈，并有進(jìn)一步惡化之勢。數(shù)據(jù)顯示，2016年全年風(fēng)電棄風(fēng)電量497億千瓦時，同比增加158億千瓦時;平均棄風(fēng)率17%，同比上升2個百分點。按平均電價0.5元/千瓦時計算，2016年損失電量收益近250億元。
分地區(qū)來看，我國重要的能源基地大多分布在“三北”地區(qū)。雖有天然的資源稟賦，但負(fù)荷中心主要集中在中東部，“三北地區(qū)”電力需求不足、電力市場狹小，受市場空間萎縮、消納困難影響，發(fā)電與負(fù)荷的空間不匹配，產(chǎn)生輸、受矛盾。2016年，“三北”地區(qū)棄風(fēng)電量493億千瓦時，占全國棄風(fēng)電量的99%。
相較于北方棄風(fēng)限電的嚴(yán)峻形勢，南方地區(qū)則存在項目收益水平缺乏彈性的問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，南方已規(guī)劃平均風(fēng)速中位數(shù)為5.57m/s，90%置信概率區(qū)間統(tǒng)計，平均風(fēng)速為5.02m/s。新疆金風(fēng)科技股份有限公司執(zhí)行副總裁曹志剛在中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展研討會上表示：“南方平均風(fēng)速低，導(dǎo)致等效發(fā)電小時數(shù)下降，項目整體收益水平下降且更加沒有彈性?！?/p>
中國國電集團(tuán)公司副總經(jīng)理謝長軍按照區(qū)域劃分，分析了造成“三北”棄風(fēng)限電的具體原因：首先是西北地區(qū)，由于風(fēng)電裝機(jī)增加迅猛，而電力通道有限，加之遠(yuǎn)離用電負(fù)荷中心，本地電力需求較低，導(dǎo)致電力供應(yīng)過剩;東北地區(qū)則因用電需求增長緩慢，電力盈余，且本地有剛性供熱需求，普遍存在較大的風(fēng)電與供熱之間的矛盾;而華北地區(qū)歸因于靠近用電負(fù)荷中心，限電水平受外送通道送出計劃及通道暢通性的影響較大，突出表現(xiàn)為電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)不合理。
國家能源局發(fā)展規(guī)劃司副司長何勇健認(rèn)為造成棄風(fēng)限電的原因是多方面且復(fù)雜的。他分析認(rèn)為，從電源結(jié)構(gòu)來看，“三北”地區(qū)水電稀缺且多為不可調(diào)徑流式電站，抽水蓄能等調(diào)峰電源少，在煤電中供熱機(jī)組比重高達(dá)56%，自備機(jī)組調(diào)峰積極性不高，導(dǎo)致系統(tǒng)調(diào)峰能力嚴(yán)重不足，不能適應(yīng)大規(guī)模風(fēng)力和光伏發(fā)電消納要求。
從新能源送出角度來看，新能源發(fā)電與送出工程建設(shè)進(jìn)度不同步，造成部分地區(qū)送出受阻。“三北”地區(qū)大部分跨省跨區(qū)輸電通道立足外送煤電，輸電通道以及聯(lián)網(wǎng)通道的調(diào)峰互濟(jì)能力并未充分發(fā)揮。從負(fù)荷側(cè)來看，近幾年電力需求總體放緩，新能源消納空間受限。電力需求側(cè)管理成效不明顯，峰谷差進(jìn)一步加大?！峨娏Πl(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出“新能源東移”戰(zhàn)略，風(fēng)電發(fā)展重點逐步向中東部地區(qū)傾斜，新增風(fēng)電裝機(jī)中，中東部地區(qū)約占58%。中東部地區(qū)市場容量隨大，能夠承載更大容量的新能源發(fā)電，但是新能源資源相對有限。
體制機(jī)制也在一定程度上是促使棄風(fēng)限電問題加劇的幕后推手，“風(fēng)電實施固定標(biāo)桿電價，不能根據(jù)出力的變化，及時反映電力供需關(guān)系以及電力系統(tǒng)調(diào)峰成本，不利于風(fēng)電競價上網(wǎng)。”何勇健說，“在現(xiàn)行的調(diào)度機(jī)制下，發(fā)用電計劃尚未完全放開，大多數(shù)電網(wǎng)企業(yè)按照省級政府部門制定的年度發(fā)電量計劃安排電網(wǎng)運行方式，未針對可再生能源全額保障性收購進(jìn)行實質(zhì)性調(diào)整?！?/p>
補貼缺口、地方保護(hù)主義難祛
補貼缺口也是不斷挑動我國風(fēng)電發(fā)展問題的一大痛點。隨著裝機(jī)容量的增大，“十三五”風(fēng)電降補貼壓力凸顯。目前，國家可再生能源補貼資金缺口超過500億元，到2020年補貼缺口將擴(kuò)大到3000億元以上，嚴(yán)重影響企業(yè)現(xiàn)金流。
水電水利規(guī)劃設(shè)計總院副院長易躍春認(rèn)為，我國風(fēng)電補貼資金缺口逐年擴(kuò)大，將進(jìn)一步阻礙風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)，“2006年以來可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)由每千瓦時1分提高至1.9分，仍然難以滿足可再生能源迅速發(fā)展的需求?！?/p>
《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》提出：2020年風(fēng)電與煤電上網(wǎng)電價相當(dāng)，即達(dá)到0.45元/千瓦時。從現(xiàn)在的情況來看，風(fēng)電價格可能會降到預(yù)期目標(biāo)，但依然意味著風(fēng)電在2020年時還需要一定補貼，“從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢看，國家在努力降低實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本，未來大幅提高電價附加標(biāo)準(zhǔn)并不現(xiàn)實”，易躍春表示。
謝長軍認(rèn)為導(dǎo)致電價補貼滯后的主要原因包括：可再生能源發(fā)展基金來源單一，電價附加資金收支不平衡，附加征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不及時，以及補貼資金資格認(rèn)定周期較長，發(fā)放不及時、不到位，導(dǎo)致開發(fā)企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難甚至虧損等等。
新疆金風(fēng)科技執(zhí)行副總裁曹志剛預(yù)計2018年以后電價會進(jìn)一步下調(diào)，他認(rèn)為補貼不到位嚴(yán)重影響企業(yè)現(xiàn)金流，隨著年度可再生能源裝機(jī)規(guī)模不斷增加，舊的補貼沒有到位，新的需求加速，導(dǎo)致補貼資金缺口不斷擴(kuò)大。
地方保護(hù)也是風(fēng)電發(fā)展一道難以跨越的障礙，我國風(fēng)電行業(yè)存在清潔能源消納不合理的現(xiàn)象，雖然“十三五”規(guī)劃確立了清潔能源優(yōu)先發(fā)展的原則，但我國目前電力消納以省內(nèi)消納為主，消費大省只有省內(nèi)電力不足時，才考慮調(diào)用外來清潔電力。謝長軍表示，一些地方政府引進(jìn)制造企業(yè)、扶貧、收取補償和資源費、入干股、采購當(dāng)?shù)卦O(shè)備等不合理的訴求明顯增多?！霸诮椖块_發(fā)速度成為后續(xù)資源分配的重要參考，如不及時按地方政府要求開工，項目開發(fā)權(quán)面臨被收回的風(fēng)險。”
此外，規(guī)劃、環(huán)評、土地、林地、接網(wǎng)等審批收緊，逐漸成為各地控制風(fēng)電發(fā)展的手段，項目建設(shè)條件落實更加艱難。土地稅收與補償標(biāo)準(zhǔn)日益提高，部分省區(qū)要求項目業(yè)主自建或代建送出工程，增加了開發(fā)成本，影響了項目的經(jīng)濟(jì)性，“一些開發(fā)業(yè)主使用本企業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)電機(jī)組，影響了設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)的公平競爭”，謝長軍補充道。
除去以上因素，風(fēng)電標(biāo)桿電價下調(diào)速度加快讓風(fēng)電行業(yè)承受不小的壓力。近年來，根據(jù)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，國家實行陸上風(fēng)電電價逐年退坡機(jī)制，過去三年，標(biāo)桿電價下調(diào)三次，2018年以后的風(fēng)電項目電價已經(jīng)分別降至0.4、0.45、0.49和0.57元/千瓦時。曹志剛認(rèn)為，隨著裝機(jī)容量的增大，“十三五”風(fēng)電降補貼壓力凸顯，預(yù)計2018年以后電價會進(jìn)一步下調(diào)，風(fēng)電項目投資收益受到擠壓。
困局何解?
從風(fēng)電“十三五”規(guī)劃來看，我國風(fēng)電行業(yè)亟需保持持續(xù)增長勢頭，沉疴舊疾需要一劑猛藥。從宏觀層面來說，需要深化體制機(jī)制改革。何勇健建議，要有序放開發(fā)用電計劃，建立健全電力市場體系，制定公平有序的電力市場規(guī)則，啟動現(xiàn)貨交易市場，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。此外，還需完善調(diào)峰、調(diào)頻、備用等輔助服務(wù)價格，合理補償電力調(diào)峰成本，激發(fā)其他常規(guī)電源參與調(diào)峰的積極性。最后，還需打破省間壁壘，用市場機(jī)制化解能源送、受方利益矛盾，充分發(fā)揮跨省跨區(qū)聯(lián)網(wǎng)輸電通道的調(diào)峰作用。
提高風(fēng)電消納比例是困局破解的重中之重，需要調(diào)整新能源開發(fā)布局，暫停“棄風(fēng)棄光”嚴(yán)重地區(qū)的集中式風(fēng)電和光伏發(fā)電項目建設(shè)，將開發(fā)中心向中東南部地區(qū)轉(zhuǎn)移。2020年，“三北”風(fēng)電占比將從目前的77%降低至64%，中東南部地區(qū)新增規(guī)模占全國增量的60%以上。謝長軍提議，在國家層面需繼續(xù)嚴(yán)格落實“最低保障性利用小時”政策和“紅色預(yù)警機(jī)制”，嚴(yán)控“三北”地區(qū)，特別是限電嚴(yán)重的甘肅、新疆、蒙東、吉林、黑龍江等省區(qū)的風(fēng)電發(fā)展，防止限電問題愈演愈烈。
有業(yè)內(nèi)人士不滿地說到：“在地方政府層面要糾正GDP至上的錯誤觀念，限電嚴(yán)重地區(qū)堅決不上項目;一些已經(jīng)存在限電或者出現(xiàn)限電抬頭趨勢的地區(qū)(例如山西北部、河北北部、陜西北部、云南西部)，要避免局部地區(qū)大規(guī)模上項目，在年度開發(fā)計劃中引導(dǎo)省內(nèi)分散開發(fā)。在電網(wǎng)層面，要加快外送通道建設(shè)，提升風(fēng)電跨區(qū)域送電比例。”
除了政策猛藥，破解棄風(fēng)難題還需尋找盤活全國風(fēng)電生產(chǎn)、輸送與消納的“活棋”。面對棄風(fēng)限電困局，中國風(fēng)電企業(yè)“上山、下海、進(jìn)軍低風(fēng)速和走出去”，使出渾身解數(shù)不斷開拓“藍(lán)海”市場尋找出路。
何勇健認(rèn)為，擊破棄風(fēng)限電困局應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展分散式風(fēng)電和分布式光伏，“通過實施終端一體化集成供能系統(tǒng)、微電網(wǎng)示范項目等，加強熱、電、冷、氣等能源生產(chǎn)耦合集成和互補利用，促進(jìn)新能源就地消納?！贝送?，還需破除地方及行業(yè)壁壘，促進(jìn)跨省跨區(qū)外送，優(yōu)先利用存量跨省跨區(qū)送電通道的輸電能力、跨省跨區(qū)輸電通道的調(diào)峰作用。
針對北方風(fēng)電場和南方風(fēng)電場的不同特點，曹志剛給出了具體的破局路徑：北方項目應(yīng)以降本為主，“通過擴(kuò)大項目規(guī)模，共用升壓站、接入送出系統(tǒng)、場內(nèi)道路等來拉低項目初始投資?！蹦戏巾椖繎?yīng)以提高發(fā)電量為主，“在目前電價情況下，成本降低1%對IRR影響約0.25%~0.34%，發(fā)電量增加1%對IRR影響約0.58%~0.74%，成本與發(fā)電量對IRR的貢獻(xiàn)影響比約為3：7?！?/p>
對于補貼難題，業(yè)界普遍認(rèn)為應(yīng)盡快出臺綠證與配額制，建立“配額制+綠色電力證書交易”機(jī)制，增加可再生能源企業(yè)收入，緩解補貼壓力，保障風(fēng)電全額消納。
謝長軍建議說，在國家層面要盡快確立交易渠道，充分調(diào)動各方購買綠證的積極性，建立公平、透明、有序的“綠證”買賣和競爭市場。在地方政府層面，要完善可再生能源跨區(qū)輔助服務(wù)機(jī)制，明確規(guī)定東、南部發(fā)達(dá)省份對西部富余可再生能源電量的電量配額，對售電方進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補償，對未完成配額考核的發(fā)達(dá)省份進(jìn)行考核處罰，從而打破地方政府條塊分割的現(xiàn)狀。
降成本、電價退坡兩大任務(wù)
歷史證明，沒有任何行業(yè)能夠依托補貼做大做強，達(dá)到一定規(guī)模后必將受到補貼資金的制約，無法繼續(xù)發(fā)展。大唐集團(tuán)新能源股份有限公司副總經(jīng)理焦建清在中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展研討會上表示，如果不能逐步減少對補貼的依賴，隨著風(fēng)電等新能源裝機(jī)比重不斷增加，可再生能源附加和綠色證書收入終將無法支撐行業(yè)繼續(xù)發(fā)展。
降成本、堅持風(fēng)電電價退坡是“十三五”可再生能源發(fā)展的兩大重要任務(wù)。隨著燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價的逐步取消，風(fēng)電差價補貼模式也難以為繼。同時，電力市場改革倒逼風(fēng)電上網(wǎng)電價機(jī)制調(diào)整，新能源工程造價呈下降趨勢，未來補貼強度將進(jìn)一步降低，參與電力市場化程度日益提高，盈利不確定性顯著增大。
謝長軍認(rèn)為，在全國范圍電力產(chǎn)能過剩的背景下，要通過持續(xù)的電價下調(diào)控制風(fēng)電發(fā)展節(jié)奏，到2020年末取消風(fēng)電補貼，并在未來實行風(fēng)電與超低排放燃煤機(jī)組電價并軌的浮動電價政策。
何勇健則認(rèn)為，可再生能源產(chǎn)業(yè)需要一個相對合理的能源價格和電力價格來支撐中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)在國家已有很明確的政策導(dǎo)向了，降電價是必然趨勢，補貼也不可能全部滿足，必須倒逼成本下降，優(yōu)勝劣汰。
焦建清對此問題持相同的態(tài)度。他說：“從當(dāng)前行業(yè)現(xiàn)狀來看，風(fēng)電開發(fā)的隱形成本不容忽視，部分地方政府隨意征收各種費用，強迫與其他產(chǎn)業(yè)捆綁，部分地區(qū)變相降低風(fēng)電電價?！彼粲跸嚓P(guān)政府部門采取有力措施，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，為風(fēng)電開發(fā)創(chuàng)造寬松的開發(fā)環(huán)境。設(shè)備廠商和開發(fā)企業(yè)共同加強新技術(shù)研究與應(yīng)用，不斷通過技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新降低開發(fā)成本。通過各方努力，逐步擺脫對補貼的依賴，為行業(yè)發(fā)展開創(chuàng)更廣闊的空間。
風(fēng)電“十三五”，電力市場改革倒逼新能源上網(wǎng)電價機(jī)制調(diào)整。風(fēng)電平價上網(wǎng)時代已觸手可及，“風(fēng)火同價”與“平價上網(wǎng)”近在眼前，在與傳統(tǒng)能源爭奪市場份額的同時，風(fēng)電行業(yè)發(fā)展的痛點也將進(jìn)一步暴露。“十三五”期間，在政策之手推動下，倒逼成本下降已成必然趨勢。
