地方政府近年新核準(zhǔn)大量煤電和“兩高”工業(yè)項(xiàng)目，為環(huán)境質(zhì)量和未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下隱憂。

　　十年大氣污染治理讓北京的天空恢復(fù)了湛藍(lán)的主調(diào)，然而，看似清澈的天幕下，另一種隱形的空氣污染正在城市里悄悄彌漫。

　　今年上半年，中國(guó)的臭氧濃度節(jié)節(jié)升高。6月15日，有42.4%的城市臭氧超過(guò)了國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn) (160微克/立方米)，主要集中在京津冀和長(zhǎng)三角地區(qū)。尤其是在北京，臭氧已經(jīng)超越PM2.5成為影響空氣質(zhì)量的首要污染物。

　　臭氧主要由氮氧化物(NOx)和揮發(fā)性有機(jī)物(VOCs)發(fā)生光化學(xué)反應(yīng)而形成。而這兩個(gè)前體物主要來(lái)源于工業(yè)廢氣、汽車尾氣和化學(xué)有機(jī)溶劑的揮發(fā)等，與高污染高碳排放的“兩高”工業(yè)項(xiàng)目密不可分。

　　今年是中國(guó)放開(kāi)疫情管控、全面恢復(fù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的第一年，盡管“十四五”設(shè)定了能耗強(qiáng)度降低和煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)， 然而，在過(guò)去的半年內(nèi)，多個(gè)省份利用“特定項(xiàng)目考核指標(biāo)可以單列”的規(guī)定，在能耗雙控考核中，不計(jì)入單列項(xiàng)目能耗，從而規(guī)避環(huán)境指標(biāo)的限制，上馬了大規(guī)模煤電和其它“兩高”工業(yè)項(xiàng)目。預(yù)計(jì)在這些項(xiàng)目陸續(xù)建成之際，將給中國(guó)帶來(lái)更為嚴(yán)峻的臭氧污染問(wèn)題和環(huán)境治理挑戰(zhàn)。

　　臭氧成為主要空氣污染物

　　今年是中國(guó)大氣治理的第十個(gè)年頭。十年前，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》十條措施，首次針對(duì)空氣污染開(kāi)展綜合治理。2018年，中國(guó)頒布實(shí)施《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，針對(duì)京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、汾渭平原等重點(diǎn)區(qū)域，持續(xù)開(kāi)展大氣污染防治行動(dòng)，鞏固空氣質(zhì)量改善成果。2022年底，中國(guó)PM2.5平均濃度已從2013年的72微克/立方米降至29微克/立方米，低于世界衛(wèi)生組織的最低標(biāo)準(zhǔn)(35微克/立方米)，實(shí)現(xiàn)近10年來(lái)連續(xù)下降。雖然PM2.5的濃度已大幅下降，新的問(wèn)題卻逐漸顯現(xiàn)：臭氧在2022年超過(guò)PM2.5成為中國(guó)超標(biāo)天數(shù)比例最高的主要空氣污染物。

　　不同于顆粒物污染，除了儀器檢測(cè)以外，人們難以通過(guò)顏色和氣味察覺(jué)臭氧濃度超標(biāo)，從而不易及時(shí)采取防范措施。長(zhǎng)期暴露于高濃度的臭氧環(huán)境不僅可引發(fā)人體呼吸系統(tǒng)疾病、刺激人的神經(jīng)系統(tǒng)并破壞人體免疫功能。有研究表明，自2013年至2018年，暴露于超標(biāo)臭氧濃度環(huán)境(大于國(guó)家二級(jí)指標(biāo)160微克/立方米)的人口比例由2013年的1.2%上升至2018年的28.9%，每年由臭氧暴露引起的呼吸道疾病相關(guān)過(guò)早死亡病例超過(guò)兩萬(wàn)個(gè)。

　　相較于“十三五”期間濃度下降30%的PM2.5來(lái)說(shuō)，臭氧是“十三五”期間唯一未發(fā)生下降的主要空氣污染物。去年11月，生態(tài)環(huán)境部公布了《深入打好重污染天氣、消除臭氧污染防治和柴油貨車污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案》，成為繼“大氣十條”和“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”之后，應(yīng)對(duì)“十四五”時(shí)期臭氧污染持續(xù)上升、重污染天氣依然高發(fā)等新挑戰(zhàn)的標(biāo)志性文件。其中，減少臭氧污染前體物成為治理關(guān)鍵。

　　背后推手：煤電和“兩高”工業(yè)

　　臭氧污染在中國(guó)為何愈演愈烈?究其前體物排放源頭，主要來(lái)自于煤電、玻璃、鋼鐵、石油等燃料加工、化工和塑料制品等工業(yè)行業(yè)。在中國(guó)，NOx排放總量超過(guò)VOCs約1.7倍。因此，實(shí)現(xiàn)NOx的深度減排將對(duì)臭氧形成起到制約作用。

　　2021年，發(fā)電行業(yè)是中國(guó)NOx排放量最高的工業(yè)行業(yè)，占全國(guó)工業(yè)源排放量的33.1%，而該行業(yè)的NOx排放主要來(lái)自于煤電企業(yè)。近年來(lái)逐步升級(jí)的臭氧污染問(wèn)題與中國(guó)依賴高排放工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)和非清潔能源的使用緊密相連，并在氣候變化的催化下進(jìn)一步加劇。

　　其實(shí)臭氧問(wèn)題在發(fā)達(dá)國(guó)家已有一段歷史，人們對(duì)臭氧污染最早的認(rèn)識(shí)源于20世紀(jì)40年代的“洛杉磯光化學(xué)煙霧”。美國(guó)自1970年起投入了大量資源，研究臭氧的生成、傳輸和影響機(jī)制，并根據(jù)各地不同的排放結(jié)構(gòu)，制定了因地制宜的臭氧污染控制策略。其中洛杉磯經(jīng)歷了從大力發(fā)展石油產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)型到高科技產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的綠色發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)角度推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，使環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)互相促進(jìn)，從源頭起減少污染排放，治理臭氧污染取得了顯著成效。歐盟的政策中也突出了保護(hù)人體健康和自然的核心，并指出投資應(yīng)向清潔和高效的技術(shù)轉(zhuǎn)移，使用創(chuàng)新手段在源頭排放處解決問(wèn)題。

　　自今年疫情后經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全面放開(kāi)以來(lái)，中國(guó)對(duì)化工、鋼鐵、電力和化石能源加工等“兩高”工業(yè)(高耗能、高排放)的投資與產(chǎn)值皆呈現(xiàn)同比正增長(zhǎng)，這繼續(xù)抬高了NOx和VOCs的排放總量，使今年上半年多地的空氣污染情況出現(xiàn)反彈。1-6月，全國(guó)339個(gè)地級(jí)及以上城市平均空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例同比下降3.2%，重度及以上污染天數(shù)同比上升1.4%。除臭氧以外，PM2.5、PM10、NO2均有不同程度的上升。

　　面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩的壓力，各地顯然更依賴于增加對(duì)“兩高”工業(yè)的投入，以刺激經(jīng)濟(jì)，而將環(huán)境治理的優(yōu)先級(jí)“降序”。今年上半年，臭氧污染相關(guān)的工業(yè)行業(yè)增長(zhǎng)“步履不停”。NOx排放量前三的行業(yè)——電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)的工業(yè)增長(zhǎng)速度分別為4.1%、0.4%、5.5%。VOCs排放量前三的行業(yè)——石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、橡膠和塑料制品業(yè)也同樣出現(xiàn)增長(zhǎng)，其中，原煤、焦炭和原油產(chǎn)量分別同比上升4.4%、1.8%和2.1%。

　　然而，與大規(guī)模投入的預(yù)期相反，“兩高”工業(yè)今年上半年利潤(rùn)大幅下跌，在加重空氣污染的同時(shí)，也拉低了整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景，形成了反效果。

　　從目前工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)虧損情況來(lái)看，以上提及的與臭氧污染強(qiáng)相關(guān)的行業(yè)是所有工業(yè)行業(yè)中虧損最為嚴(yán)重的。非金屬礦物制品業(yè)利潤(rùn)總額下降26.6%，黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)由盈利轉(zhuǎn)為虧損、利潤(rùn)下降97.6%，石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)下降92.3%，化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)下降52.2%。以依賴“兩高”工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式不僅損害環(huán)境質(zhì)量，從發(fā)展的角度來(lái)看也不可為繼。

　　“兩高”布局引人擔(dān)憂

　　臭氧前體物NOx和VOCs排放量最大的省份重合度較高，排名靠前的省份包括河北、山東、廣東、江蘇、遼寧和浙江。這些大都是位于東部沿海且工業(yè)占比高的經(jīng)濟(jì)大省，也是空氣污染防治的重點(diǎn)區(qū)域。通過(guò)查驗(yàn)這些經(jīng)濟(jì)大省“十四五”期間的發(fā)展布局可以發(fā)現(xiàn)，這些省份在近年新核準(zhǔn)了大量的煤電和”兩高“工業(yè)項(xiàng)目，并以“能耗指標(biāo)單列”的方式規(guī)避環(huán)境指標(biāo)限制。筆者從多方了解到，廣東、浙江于“十四五”內(nèi)新上馬的煤電項(xiàng)目得到了國(guó)家“能耗指標(biāo)單列”的批準(zhǔn)。根據(jù)《“十四五”國(guó)家重大項(xiàng)目能耗單列實(shí)施方案》，這意味著，在能耗雙控考核中對(duì)單列項(xiàng)目能耗量實(shí)行扣減，即這些“兩高”項(xiàng)目將不受到能耗雙控的約束，可以在突破環(huán)境考核限值的情況下被批準(zhǔn)和建設(shè)。在“十四五”計(jì)劃中，經(jīng)濟(jì)大省廣東和浙江將石化產(chǎn)業(yè)納入戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。盡管有學(xué)者曾對(duì)浙江持續(xù)上馬新的大型石化項(xiàng)目帶來(lái)環(huán)境達(dá)標(biāo)壓力表達(dá)擔(dān)心，但是從浙江連續(xù)批準(zhǔn)三期舟山石化項(xiàng)目、致使舟山石化項(xiàng)目碳排放倍增至5000萬(wàn)噸/每年的動(dòng)作來(lái)看，其并未將環(huán)境因素納入地方規(guī)劃的重點(diǎn)考慮范疇之內(nèi)。更有甚者，浙江在2023年公布重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目名單，投資四大石化項(xiàng)目逾2600億，占年度所有重點(diǎn)項(xiàng)目總投資半數(shù)以上。從公開(kāi)信息看，浙江近幾年也就其他“兩高“項(xiàng)目的發(fā)展提出了單列建議，以免除能耗指標(biāo)壓力。在2021年浙江寧波政協(xié)的《關(guān)于強(qiáng)化綠色石化萬(wàn)億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展要素支撐的建議》中，其中以“準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)寧波市作為七大石化基地的特殊性、為寧波石化萬(wàn)億級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)幦∮媚苤笜?biāo)”為由，建議“對(duì)區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目能耗進(jìn)行全國(guó)(全省)能耗考核單列或能耗指標(biāo)省市分擔(dān)，同時(shí)解除區(qū)域內(nèi)石化項(xiàng)目緩限批措施。”

　　根本解決方案

　　經(jīng)濟(jì)大省頻頻批準(zhǔn)大型“兩高”項(xiàng)目，使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷向重工業(yè)傾斜，不僅不斷推高污染和碳排放峰值，也將未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于極大的風(fēng)險(xiǎn)之中。發(fā)展煤電和“兩高”項(xiàng)目不僅會(huì)增加碳排放和環(huán)境污染，而且與長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際利益相背，這樣的局面需要得到地方政策制定者的重視。與其對(duì)經(jīng)濟(jì)利益追逐、上馬大批煤電和“兩高”項(xiàng)目的熱情相背，各地對(duì)于臭氧污染的防控卻缺乏熱情。根據(jù)能源與清潔空氣研究中心梳理的信息，目前，不管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、污染基數(shù)大小，各地方的臭氧治理目標(biāo)基本同于全國(guó)整體目標(biāo)，即“NOx和VOCs到2025年比2020年分別下降10%以上”，而非由部分省份提出適當(dāng)?shù)南冗M(jìn)目標(biāo)、以達(dá)到帶領(lǐng)全國(guó)有序?qū)崿F(xiàn)整體目標(biāo)。從減排空間大的工業(yè)省份河北和山東，到經(jīng)濟(jì)體量大的制造業(yè)大省浙江和江蘇，以及今年四月較晚公布臭氧相關(guān)目標(biāo)的上海，它們的目標(biāo)皆同于全國(guó)整體目標(biāo)或沒(méi)有言明具體數(shù)值。在今年夏初，我們觀察到河北已通過(guò)提前研判未來(lái)空氣狀況，限制鋼鐵、水泥、電力和涉VOCs等企業(yè)在污染高發(fā)時(shí)期生產(chǎn)，這樣的臨時(shí)管控措施可以短期避免發(fā)生臭氧重污染天氣。但是，我們更需要關(guān)注地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，治理目標(biāo)的設(shè)置，以及對(duì)于重要行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的管理。臭氧污染治理可以成為地方政策制定者協(xié)同減污降碳、構(gòu)建更富有韌性、更綠色友好的高質(zhì)量發(fā)展模式的重要抓手。

　　來(lái)源;中外對(duì)話訂閱號(hào) 作者： 邱程騁 秦旗