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中國能源工業(yè)七十年回顧與展望

  (三)電力工業(yè)發(fā)展歷程

  電力工業(yè)一直是我國工業(yè)發(fā)展和投資的重點,經(jīng)過近七十年的發(fā)展,我國電力工業(yè)已經(jīng)建成了世界上最大的國家電網(wǎng),擁有世界最大的發(fā)電能力。我國電力工業(yè)的發(fā)展歷程,大致可以分為三個發(fā)展時期(見圖4)。

  第一個時期是恢復(fù)與初步發(fā)展期(1949~1980年)。這一時期的共同特點是電力工業(yè)在完全的計劃體制下運行,并且經(jīng)歷了1958年“大躍進”,1966~1976年“文化大革命”的動蕩,但由于電力供應(yīng)短缺一直是能源供應(yīng)的短板,電力工業(yè)始終是國家投資優(yōu)先保障的領(lǐng)域。幾乎每一個五年計劃中,都有一批大中型火電站、水電站或者電網(wǎng)建設(shè)工程規(guī)劃。因此,電力供應(yīng)能力和發(fā)電量依然保持穩(wěn)定增長。1949~1980年,我國電力裝機容量從185萬千瓦增加到6587萬千瓦,增加了35倍,年均增長206萬千瓦;發(fā)電量從43億千瓦時增加到3006億千瓦時,增加了69倍,年均增長95億千瓦時。裝機容量和發(fā)電量躍居世界第8和第7。

  第二個時期是穩(wěn)定增長期(1981~2000年)。這是電力工業(yè)穩(wěn)定增長,同時電力工業(yè)體制變動較大的時期。為解決電力工業(yè)投資嚴(yán)重不足問題,從1981年開始,國家逐步放松行業(yè)的政策限制,推動行業(yè)和企業(yè)改革?!捌呶濉逼陂g(1986~1990年),按照國務(wù)院提出的“政企分開,省為實體,聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度,集資辦電”的方針,改革電力投資體制,明確了一系列有利于集資辦電的政策。1988年10月,國務(wù)院印發(fā)電力工業(yè)體制改革方案,推動電力工業(yè)的公司化改組,成立中國電力聯(lián)合會,實現(xiàn)了電力工業(yè)的行政管理、企業(yè)管理和行業(yè)自律性管理職能的初步分開。1998年,撤銷電力工業(yè)部,電力行業(yè)企業(yè)職能由新成立的國家電力公司承擔(dān),電力集團公司改組為國家電力公司的集團公司(中國電業(yè)史志編纂委員會,1998)。

  電力投資政策放松與體制改革,極大地調(diào)動了各方電力投資積極性。1981~2000年,我國電力發(fā)電裝機從6913萬千瓦增加到31932萬千瓦,增加了3.6倍,年均增加1300萬千瓦;發(fā)電量從3093億千瓦時增加到13556億千瓦時,增加了,年均增加550億千瓦時。電網(wǎng)結(jié)構(gòu)與運行穩(wěn)定性不斷改善,電力系統(tǒng)基本上進入了大電網(wǎng)、大電廠、大機組、高電壓輸電、高度自動控制的時代。

  2001年,我國電力工業(yè)進入快速增長時期。2001~2017年,我國電力裝機容量從33849萬千瓦增加到177708萬千瓦,增加了4.3倍,年均增加將近9000萬千瓦;發(fā)電量從14808億千瓦時增加到64951億千瓦時,增加了3.4倍,年均增加3100億千瓦時,相當(dāng)于英國或者意大利的年發(fā)電量。

  電力工業(yè)進入加速發(fā)展時期的基本推動力是我國工業(yè)進入重化工階段帶動電力需求的快速增長。此外,這一時期實施的兩次電力體制改革對電力工業(yè)快速發(fā)展也起到一定推動作用。第一次是2002年以“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”為改革內(nèi)容的電力體制改革。但這次改革僅僅實現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開”就停滯不前。第二次是2015年啟動的以“放開兩頭,管住中間”為主要內(nèi)容的電力體制改革,目前正在推進之中(馮永晟,2018)。

  二、中國能源工業(yè)管理體制的演變

  中國能源工業(yè)七十年發(fā)展也伴隨著管理體制的變化。能源工業(yè)管理體制可能是我國變動最為頻繁的體制之一。1949~2017年間,能源工業(yè)管理機構(gòu)的重大變動(相關(guān)機構(gòu)的設(shè)立、撤銷、拆分或合并)將近20次(金碚,2010))。能源管理機構(gòu)變動次數(shù)遠遠超過政府換屆的次數(shù)。從中央層面能源管理機構(gòu)變化角度,我國能源管理體制自1949年迄今可以劃分為四個時期。

  (一)能源工業(yè)部門管理為主階段(1949~1979年)

  1949年10月,中央人民政府政務(wù)院成立燃料工業(yè)部作為統(tǒng)一的能源工業(yè)管理機構(gòu),下設(shè)煤炭管理總局、電力管理總局、石油管理總局和水利發(fā)電建設(shè)總局,分別管理煤炭、電力、石油工業(yè)?!耙晃濉庇媱澩瓿珊螅瑸榧涌烀禾?、石油和電力行業(yè)發(fā)展,1955年國務(wù)院撤銷了燃料工業(yè)部,分別成立了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、電力工業(yè)部,實行能源行業(yè)分業(yè)管理,管理權(quán)高度集中于中央。

  此后,中央政府經(jīng)歷了多次機構(gòu)膨脹和機構(gòu)精簡的輪回,能源工業(yè)管理部門也經(jīng)歷了多次撤銷、合并和重新設(shè)立的過程。1958年在國務(wù)院機構(gòu)精簡改革中,電力工業(yè)部與水利部合并為水利電力部。1960年中央再次強調(diào)集中統(tǒng)一管理,政府機構(gòu)再度膨脹。1970年國務(wù)院撤并部分機構(gòu),煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部合并為燃料化學(xué)工業(yè)部。1975年,國務(wù)院重新恢復(fù)、建立部分部委機構(gòu)。撤銷燃料化學(xué)工業(yè)部,成立煤炭工業(yè)部和石油化學(xué)工業(yè)部。1978年以后,為適應(yīng)“文革”后國民經(jīng)濟調(diào)整任務(wù),國務(wù)院再次增設(shè)了部分機構(gòu),其中與能源工業(yè)管理有關(guān)的中央管理機構(gòu)為:1978年3月撤銷石油化學(xué)工業(yè)部,成立石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部;1979年2月水利電力部分拆為電力工業(yè)部和水利部(周鳳起和王慶一,2002)。

  (二)嘗試推動能源綜合管理(1980~1998年)

  1980~1998年間中國先后兩次在中央一級進行能源綜合管理體制改革,但遺憾的是沒有獲得成功。1980年成立了國家能源委員會。委員會主任由傳奇的獨臂將軍余秋里擔(dān)任,石油部、煤炭部和水利電力部的部長擔(dān)任副主任。國家能源委員會成立的背景是經(jīng)過十年“文革”動亂,電、油、煤都很缺乏。中央希望通過加強能源綜合管理來加快推動能源工業(yè)發(fā)展,改善能源供應(yīng)。但僅僅兩年后,也就是1982年,國家能源委員會因為沒有起到預(yù)期作用被撤銷。

  盡管能源領(lǐng)域第一次統(tǒng)一管理的試驗遭遇失敗,但在改革開放后能源短缺的現(xiàn)實壓力下,能源管理體制的市場化改革開始萌芽。1985年,國務(wù)院提出政企分開,要求政府機構(gòu)減少直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的職能,加強宏觀調(diào)控職能。這為再次成立綜合的能源管理部門提供了新的可能。1988年6月實施的國務(wù)院機構(gòu)改革中,撤銷了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部,成立了能源部,以加強宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃。能源部不再直接管理企業(yè),主要職能是制定并實施能源發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)行政策、法令和計劃。同時在煤炭行業(yè)成立了三家公司,即煤炭統(tǒng)配煤礦總公司,東北內(nèi)蒙古煤炭工業(yè)聯(lián)合公司,中國地方煤礦聯(lián)合開發(fā)經(jīng)營公司,油氣行業(yè)成立了中國石油天然氣總公司和中國海洋石油總公司,核能行業(yè)成立了中國核工業(yè)總公司。撤銷水利電力部,電力部分歸能源部(周鳳起和王慶一,2002)。

  然而,由于上述國有能源企業(yè)基本屬于“行政性總公司”,還承擔(dān)一定的行業(yè)管理職能,沒有真正實現(xiàn)政企分離。這些國有能源“總公司”基本都是直屬于國務(wù)院的“部級公司”,級別上與能源部平級,能源部難以實施有效管理。同時,由于能源項目的審批權(quán)仍在國家計委,這在相當(dāng)程度上削弱了能源部的管理權(quán)威。因此,在1993年的政府換屆中,能源部被撤銷,再次組建了電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。至此,1980年以來嘗試的能源綜合管理體制改革基本失敗,能源管理又回到了以煤炭、石油和電力工業(yè)分部門管理主導(dǎo)的階段。這種狀況直到1998年的政府機構(gòu)改革才逐步變化。

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中國能源工業(yè)七十年回顧與展望

作者:朱彤  發(fā)布時間:2019-02-14   來源:中國經(jīng)濟學(xué)人

  (三)電力工業(yè)發(fā)展歷程

  電力工業(yè)一直是我國工業(yè)發(fā)展和投資的重點,經(jīng)過近七十年的發(fā)展,我國電力工業(yè)已經(jīng)建成了世界上最大的國家電網(wǎng),擁有世界最大的發(fā)電能力。我國電力工業(yè)的發(fā)展歷程,大致可以分為三個發(fā)展時期(見圖4)。

  第一個時期是恢復(fù)與初步發(fā)展期(1949~1980年)。這一時期的共同特點是電力工業(yè)在完全的計劃體制下運行,并且經(jīng)歷了1958年“大躍進”,1966~1976年“文化大革命”的動蕩,但由于電力供應(yīng)短缺一直是能源供應(yīng)的短板,電力工業(yè)始終是國家投資優(yōu)先保障的領(lǐng)域。幾乎每一個五年計劃中,都有一批大中型火電站、水電站或者電網(wǎng)建設(shè)工程規(guī)劃。因此,電力供應(yīng)能力和發(fā)電量依然保持穩(wěn)定增長。1949~1980年,我國電力裝機容量從185萬千瓦增加到6587萬千瓦,增加了35倍,年均增長206萬千瓦;發(fā)電量從43億千瓦時增加到3006億千瓦時,增加了69倍,年均增長95億千瓦時。裝機容量和發(fā)電量躍居世界第8和第7。

  第二個時期是穩(wěn)定增長期(1981~2000年)。這是電力工業(yè)穩(wěn)定增長,同時電力工業(yè)體制變動較大的時期。為解決電力工業(yè)投資嚴(yán)重不足問題,從1981年開始,國家逐步放松行業(yè)的政策限制,推動行業(yè)和企業(yè)改革?!捌呶濉逼陂g(1986~1990年),按照國務(wù)院提出的“政企分開,省為實體,聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度,集資辦電”的方針,改革電力投資體制,明確了一系列有利于集資辦電的政策。1988年10月,國務(wù)院印發(fā)電力工業(yè)體制改革方案,推動電力工業(yè)的公司化改組,成立中國電力聯(lián)合會,實現(xiàn)了電力工業(yè)的行政管理、企業(yè)管理和行業(yè)自律性管理職能的初步分開。1998年,撤銷電力工業(yè)部,電力行業(yè)企業(yè)職能由新成立的國家電力公司承擔(dān),電力集團公司改組為國家電力公司的集團公司(中國電業(yè)史志編纂委員會,1998)。

  電力投資政策放松與體制改革,極大地調(diào)動了各方電力投資積極性。1981~2000年,我國電力發(fā)電裝機從6913萬千瓦增加到31932萬千瓦,增加了3.6倍,年均增加1300萬千瓦;發(fā)電量從3093億千瓦時增加到13556億千瓦時,增加了,年均增加550億千瓦時。電網(wǎng)結(jié)構(gòu)與運行穩(wěn)定性不斷改善,電力系統(tǒng)基本上進入了大電網(wǎng)、大電廠、大機組、高電壓輸電、高度自動控制的時代。

  2001年,我國電力工業(yè)進入快速增長時期。2001~2017年,我國電力裝機容量從33849萬千瓦增加到177708萬千瓦,增加了4.3倍,年均增加將近9000萬千瓦;發(fā)電量從14808億千瓦時增加到64951億千瓦時,增加了3.4倍,年均增加3100億千瓦時,相當(dāng)于英國或者意大利的年發(fā)電量。

  電力工業(yè)進入加速發(fā)展時期的基本推動力是我國工業(yè)進入重化工階段帶動電力需求的快速增長。此外,這一時期實施的兩次電力體制改革對電力工業(yè)快速發(fā)展也起到一定推動作用。第一次是2002年以“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”為改革內(nèi)容的電力體制改革。但這次改革僅僅實現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開”就停滯不前。第二次是2015年啟動的以“放開兩頭,管住中間”為主要內(nèi)容的電力體制改革,目前正在推進之中(馮永晟,2018)。

  二、中國能源工業(yè)管理體制的演變

  中國能源工業(yè)七十年發(fā)展也伴隨著管理體制的變化。能源工業(yè)管理體制可能是我國變動最為頻繁的體制之一。1949~2017年間,能源工業(yè)管理機構(gòu)的重大變動(相關(guān)機構(gòu)的設(shè)立、撤銷、拆分或合并)將近20次(金碚,2010))。能源管理機構(gòu)變動次數(shù)遠遠超過政府換屆的次數(shù)。從中央層面能源管理機構(gòu)變化角度,我國能源管理體制自1949年迄今可以劃分為四個時期。

  (一)能源工業(yè)部門管理為主階段(1949~1979年)

  1949年10月,中央人民政府政務(wù)院成立燃料工業(yè)部作為統(tǒng)一的能源工業(yè)管理機構(gòu),下設(shè)煤炭管理總局、電力管理總局、石油管理總局和水利發(fā)電建設(shè)總局,分別管理煤炭、電力、石油工業(yè)?!耙晃濉庇媱澩瓿珊螅瑸榧涌烀禾?、石油和電力行業(yè)發(fā)展,1955年國務(wù)院撤銷了燃料工業(yè)部,分別成立了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、電力工業(yè)部,實行能源行業(yè)分業(yè)管理,管理權(quán)高度集中于中央。

  此后,中央政府經(jīng)歷了多次機構(gòu)膨脹和機構(gòu)精簡的輪回,能源工業(yè)管理部門也經(jīng)歷了多次撤銷、合并和重新設(shè)立的過程。1958年在國務(wù)院機構(gòu)精簡改革中,電力工業(yè)部與水利部合并為水利電力部。1960年中央再次強調(diào)集中統(tǒng)一管理,政府機構(gòu)再度膨脹。1970年國務(wù)院撤并部分機構(gòu),煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部合并為燃料化學(xué)工業(yè)部。1975年,國務(wù)院重新恢復(fù)、建立部分部委機構(gòu)。撤銷燃料化學(xué)工業(yè)部,成立煤炭工業(yè)部和石油化學(xué)工業(yè)部。1978年以后,為適應(yīng)“文革”后國民經(jīng)濟調(diào)整任務(wù),國務(wù)院再次增設(shè)了部分機構(gòu),其中與能源工業(yè)管理有關(guān)的中央管理機構(gòu)為:1978年3月撤銷石油化學(xué)工業(yè)部,成立石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部;1979年2月水利電力部分拆為電力工業(yè)部和水利部(周鳳起和王慶一,2002)。

  (二)嘗試推動能源綜合管理(1980~1998年)

  1980~1998年間中國先后兩次在中央一級進行能源綜合管理體制改革,但遺憾的是沒有獲得成功。1980年成立了國家能源委員會。委員會主任由傳奇的獨臂將軍余秋里擔(dān)任,石油部、煤炭部和水利電力部的部長擔(dān)任副主任。國家能源委員會成立的背景是經(jīng)過十年“文革”動亂,電、油、煤都很缺乏。中央希望通過加強能源綜合管理來加快推動能源工業(yè)發(fā)展,改善能源供應(yīng)。但僅僅兩年后,也就是1982年,國家能源委員會因為沒有起到預(yù)期作用被撤銷。

  盡管能源領(lǐng)域第一次統(tǒng)一管理的試驗遭遇失敗,但在改革開放后能源短缺的現(xiàn)實壓力下,能源管理體制的市場化改革開始萌芽。1985年,國務(wù)院提出政企分開,要求政府機構(gòu)減少直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的職能,加強宏觀調(diào)控職能。這為再次成立綜合的能源管理部門提供了新的可能。1988年6月實施的國務(wù)院機構(gòu)改革中,撤銷了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部,成立了能源部,以加強宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃。能源部不再直接管理企業(yè),主要職能是制定并實施能源發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)行政策、法令和計劃。同時在煤炭行業(yè)成立了三家公司,即煤炭統(tǒng)配煤礦總公司,東北內(nèi)蒙古煤炭工業(yè)聯(lián)合公司,中國地方煤礦聯(lián)合開發(fā)經(jīng)營公司,油氣行業(yè)成立了中國石油天然氣總公司和中國海洋石油總公司,核能行業(yè)成立了中國核工業(yè)總公司。撤銷水利電力部,電力部分歸能源部(周鳳起和王慶一,2002)。

  然而,由于上述國有能源企業(yè)基本屬于“行政性總公司”,還承擔(dān)一定的行業(yè)管理職能,沒有真正實現(xiàn)政企分離。這些國有能源“總公司”基本都是直屬于國務(wù)院的“部級公司”,級別上與能源部平級,能源部難以實施有效管理。同時,由于能源項目的審批權(quán)仍在國家計委,這在相當(dāng)程度上削弱了能源部的管理權(quán)威。因此,在1993年的政府換屆中,能源部被撤銷,再次組建了電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。至此,1980年以來嘗試的能源綜合管理體制改革基本失敗,能源管理又回到了以煤炭、石油和電力工業(yè)分部門管理主導(dǎo)的階段。這種狀況直到1998年的政府機構(gòu)改革才逐步變化。

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