自20世紀80年代以來，我國的電力體制改革不斷深入。2015年3月，國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見(中發(fā)[2015]9號)》，新一輪電力體制改革正式拉開大幕，明確“管住中間，放開兩頭”的體制框架。改革緊緊圍繞“在可競爭領(lǐng)域建立市場，在自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┯行ПO(jiān)管”的原則，涉及輸配電價改革、電力市場建設(shè)、電力交易機構(gòu)組建運行及放開發(fā)用電計劃四個領(lǐng)域。作為電力體制改革的重要組成部分，電力交易市場化改革在很大程度上打破了原有的利益格局，改變了電網(wǎng)公司原有的電力交易運作形態(tài)。電網(wǎng)企業(yè)的售電、配電業(yè)務(wù)被拆分，電網(wǎng)企業(yè)與各市場主體間的關(guān)系更趨復(fù)雜化、多元化，電網(wǎng)企業(yè)的結(jié)算流程從原來的單一對象的線狀向多主體下的網(wǎng)狀發(fā)展，交易品種由單一的電力商品拓展至涵蓋現(xiàn)貨、權(quán)屬、期貨等多重交易屬性的電力衍生品，交易中心性質(zhì)由電網(wǎng)公司所屬成本中心轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗍袌鲋黧w共同組建的新型交易平臺。在電網(wǎng)企業(yè)的職責、角色大變化背后，電網(wǎng)企業(yè)與各主體間的現(xiàn)金流、合同流、發(fā)票流相應(yīng)趨于復(fù)雜化，但相應(yīng)的配套稅收政策基本尚未涉及。電力交易市場化改革與配套稅收不同步間的矛盾一方面使企業(yè)稅收風(fēng)險增多，另一方面也不利于電力體制改革的順利推進。

　　國網(wǎng)浙江省電力有限公司課題組于2018年對首批納入試點及市場化改革進展比較領(lǐng)先的地區(qū)，如廣州、深圳、云南等地的電力交易中心、電力交易市場組建、運營情況及其中可能出現(xiàn)的涉稅問題處理進行了實地走訪、調(diào)研，獲得了較為翔實的一手資料與信息。

　　電力市場交易改革及相關(guān)稅收問題

　　對于電力市場交易改革，按交易中心自身的涉稅場景、市場中各主體間交易的涉稅場景、交易品種與特殊業(yè)務(wù)三個緯度調(diào)查分析不同交易場景下的業(yè)務(wù)流程及稅收處理。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在不同地方的電力市場中，電網(wǎng)對電力交易中心的參股情況不同，電網(wǎng)與售電公司之間、售電公司與代理用戶間結(jié)算關(guān)系有差異，各地采取的結(jié)算保證方式、交易偏差考核機制都不同程度地存在差異，體現(xiàn)出電力市場化改革所帶來的交易主體關(guān)系、結(jié)算關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系復(fù)雜化趨勢。由于相關(guān)市場主體之間的合同簽訂、交易、服務(wù)、結(jié)算、收費等方面的業(yè)務(wù)較改革前有了較大的不同，出現(xiàn)了新興的業(yè)務(wù)類型、交易結(jié)算類型，而目前國家在財政稅收政策方面未及時跟進，尚未出臺與之相關(guān)的配套政策，企業(yè)涉稅事項管理比改革前相對復(fù)雜了許多，影響企業(yè)稅負，并產(chǎn)生諸多合規(guī)風(fēng)險，亟需政策回應(yīng)。主要問題如下：

　　電網(wǎng)企業(yè)的重新定位與稅收地位問題

　　電力交易市場化改革使市場主體增加，各主體作為獨立的核算單位存在，利益上存在一定的獨立性與競爭性，但由于電網(wǎng)企業(yè)的特殊性，其在改革過程及市場建設(shè)過程中，又承擔了一定的投資、普遍服務(wù)與兜底保障等職能，這些變化必然帶來運營風(fēng)險與稅收風(fēng)險。

　　交易中心非營利定位與稅收待遇問題

　　各地電力交易中心通常采用的是股份制形式，屬于營利組織，這意味著電力交易中心并不適用《財政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于非營利組織免稅資格認定管理有關(guān)問題的通知》（財稅〔2018〕13號）的規(guī)定，因此也就不可能享受國家對非營利組織免稅的稅收優(yōu)惠政策。但各地交易中心作為電力市場交易業(yè)務(wù)的組織實施機構(gòu)，履行電力市場交易管理職能，在政府嚴密監(jiān)管下運行，從事的主要是為電力市場交易提供公共服務(wù)，各地在組建與運行時也通常將其定位為非營利性質(zhì)。若對其征稅，不符合實質(zhì)課稅原則，對出資方不公平，也會增加電力市場交易成本。

　　電網(wǎng)與售電公司間的開票問題

　　在電網(wǎng)企業(yè)直接負責全部結(jié)算的情況下，電網(wǎng)企業(yè)直接向用戶與發(fā)電廠收付電費款項，同時再與售電公司進行結(jié)算，在電網(wǎng)企業(yè)與售電公司的結(jié)算中，可能需電網(wǎng)企業(yè)向售電公司支付款項，也可能由售電公司反向向電網(wǎng)企業(yè)支付。如果售電公司可以開具發(fā)票，是按電力銷售、咨詢服務(wù)還是按中介服務(wù)處理？廣州采用的方法是，當電網(wǎng)向售電公司支付或收取價差電費時，雙方所開具發(fā)票均按16%稅率執(zhí)行。云南則規(guī)避了這一問題，電網(wǎng)向由售電公司代理的用戶收取電費時，是按售電公司與發(fā)電廠所簽合約價執(zhí)行，至于用戶與售電公司所簽協(xié)議價與用戶實際向電網(wǎng)公司支付價間的差異，由用戶與售電公司二者間另行處理。

　　電網(wǎng)與用戶間結(jié)算的稅收風(fēng)險

　　在云南省電力市場的結(jié)算處理中，電網(wǎng)向由售電公司代理的用戶收取電費時，是按售電公司與發(fā)電廠所簽合約價執(zhí)行，至于用戶與售電公司所簽協(xié)議價與用戶實際向電網(wǎng)公司支付價之間的差異，由用戶與售電公司二者間另行處理。那么，在電網(wǎng)公司與由售電公司代理的用戶間的稅收處理與發(fā)票處理上，就會存在合同、支付對象、發(fā)票開具金額間的不一致，存在一定的法律合規(guī)風(fēng)險。在合同制定、結(jié)算模式設(shè)計上，要充分考慮稅收政策要求，減少法律風(fēng)險。

　　售電公司與用戶間結(jié)算的稅收問題

　　在沒有資產(chǎn)的售電公司和有配電網(wǎng)的售電公司均可向用戶開具發(fā)票的情況下，有配電網(wǎng)經(jīng)營資質(zhì)的售電公司按銷售電力業(yè)務(wù)向用戶開具發(fā)票，目前可適用16%的增值稅稅率，沒有配電網(wǎng)的售電公司跟用戶間交易的性質(zhì)與如何開具發(fā)票問題，則取決于雙方交易方式與交易合約的不同，會出現(xiàn)差異，目前在相關(guān)稅收法律、法規(guī)上沒有明確的規(guī)定。

　　特殊交易的處理問題

　　建立電力交易市場后，電力行業(yè)的業(yè)務(wù)交易方式發(fā)生了較大的變化，由于現(xiàn)行的稅收政策對新的電力交易方式、電力交易品種未有明確規(guī)定，電力交易市場相關(guān)主體間為了便于結(jié)算及規(guī)避風(fēng)險，均采用與電費一并結(jié)算的方式，使得所有的新型交易品種從高不從低地適用16%的稅率，加重了交易主體的稅負。另一方面，發(fā)電權(quán)交易、合同轉(zhuǎn)讓交易是作為普通的電力產(chǎn)品交易還是應(yīng)作為某種權(quán)益性資產(chǎn)交易處理？雙邊合同月度電量互保與云南省的事后合約轉(zhuǎn)讓交易定性問題；偏差考核收費的處置，是作為電價的一部分，還是作為經(jīng)營性的處罰或是行政性處罰處理，或是作為某種政府基金來處理？火電長期備用在籌集、支付時如何處理等問題都亟需稅務(wù)政策回應(yīng)。同時，隨著改革的不斷推進及電力交易市場的發(fā)展與成熟，期貨合同交易、差價合同、期權(quán)合同、金融輸電權(quán)交易等必將大量出現(xiàn)，相關(guān)部門應(yīng)及早進行政策研究與儲備，及時推出相關(guān)配套政策。

　　電力交易市場改革中涉稅問題建議

　　為保證電力市場化改革的正常進行，同時減少改革過程中企業(yè)的稅收風(fēng)險與稅收負擔，課題組從國家稅收政策制定與國家電網(wǎng)公司應(yīng)對策略兩個層面就涉稅問題提出建議：

　　稅收政策制定層面

　　提高電力交易中心的稅收待遇。根據(jù)《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于推進電力交易機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2018〕1246號）的規(guī)定，電力交易中心為公司制企業(yè)，屬于營利法人，但同時又承擔了交易主體資格認定、規(guī)范交易市場、保障交易主體合法權(quán)益等大量的行政性職責。同時根據(jù)相關(guān)政策，電力交易中心以保本微利為經(jīng)營原則，以中心的運營成本為基礎(chǔ)制定相關(guān)服務(wù)的收費標準。可以看出，電力交易中心雖為營利法人，但在實踐中卻以不營利為經(jīng)營方針。因此，制定降低電力交易中心的稅收成本的稅收政策有利于降低其運營成本，從而降低相關(guān)服務(wù)的收費標準，讓交易主體享受改革的紅利。

　　對電網(wǎng)企業(yè)的公共服務(wù)職能給予稅收支持。電力市場改革中將部分市場剝離給社會資本，同時電網(wǎng)企業(yè)還需承擔保底業(yè)務(wù)、政策性業(yè)務(wù)等大量的社會責任，建議針對此類業(yè)務(wù)制定相應(yīng)的稅收支持政策。

　　明確電力市場相關(guān)交易業(yè)務(wù)屬性。電力市場化改革進程中，出現(xiàn)了許多新的交易品種和業(yè)務(wù)，但均沒有相應(yīng)的稅收政策，導(dǎo)致在實務(wù)中如何適用稅收政策并不清晰，建議認真論證、完善相關(guān)稅收政策，明確現(xiàn)有稅收政策的適用情形，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，降低電力企業(yè)在電力市場化改革進程中的稅負。

　　對于發(fā)電權(quán)交易業(yè)務(wù)、優(yōu)先發(fā)電電量交易業(yè)務(wù)和事后合約轉(zhuǎn)讓交易，從交易實質(zhì)、業(yè)務(wù)內(nèi)容判斷，我們更傾向于將其定性為權(quán)屬交易。關(guān)于偏差考核，《電力中長期交易基本規(guī)則(暫行)》(發(fā)改能源〔2016〕2784號)并未對“偏差電量”作出明確定義，但該規(guī)定第十二條提出了“實際執(zhí)行與交易結(jié)果偏差”這一概念。實務(wù)中，各地都將偏差考核約定在購售電合同中。究竟偏差考核費用的性質(zhì)屬于違約金或賠償金，還是政府性基金或行政事業(yè)性收費存有疑問。根據(jù)《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》第十二條規(guī)定的政府性基金或者行政事業(yè)性收費的三項認定條件，結(jié)合現(xiàn)有的偏差考核費用的操作實際情況，很難將偏差考核費用認定為政府性基金或者行政事業(yè)性收費。我們傾向?qū)⑵羁己速M認定為違約金或賠償金。對于其余交易行為的定性，需盡快調(diào)研與論證。

　　國家電網(wǎng)公司層面

　　交易品種納入交易平臺統(tǒng)一交易。當前各地對于新型交易品種的交易方式規(guī)定不一，有的納入交易中心統(tǒng)一交易，有的則由交易主體自行交易。電力市場改革的要求之一便是交易的規(guī)范性。因此，建議將所有的新型交易品種或業(yè)務(wù)統(tǒng)一納入交易中心進行交易，使得電力交易完全市場化。

　　制定便捷統(tǒng)一的交易結(jié)算流程。各省在制定交易規(guī)則時，即使是相同業(yè)務(wù)，但交易結(jié)算流程并不相同。建議統(tǒng)一交易結(jié)算流程，建立統(tǒng)一的會計核算制度及統(tǒng)一的稅收政策適用執(zhí)行口徑，規(guī)范財稅管理。

　　積極與稅務(wù)部門進行協(xié)調(diào)溝通。對當前電力市場改革進程中產(chǎn)生的新型交易品種或業(yè)務(wù)，加強調(diào)研與論證，在稅收政策未明確之前，指導(dǎo)各地電網(wǎng)公司積極與各級稅務(wù)機關(guān)、稅務(wù)中介組織及相關(guān)院校等機構(gòu)溝通，爭取有利的稅收政策，有效地控制及降低交易主體的稅收風(fēng)險與稅收負擔。