2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號(hào)文件，以下稱9號(hào)文)，提出了“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展，全面實(shí)施國(guó)家能源戰(zhàn)略，加快構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制”的總體要求。
近期，在9號(hào)文的基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)，對(duì)推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)做出了細(xì)化規(guī)定，明確了總體要求、實(shí)施路徑、建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)、市場(chǎng)主體、市場(chǎng)運(yùn)行、信用體系建設(shè)、組織實(shí)施等核心內(nèi)容。那么，我國(guó)的電力市場(chǎng)應(yīng)該是怎樣的?在建設(shè)電力市場(chǎng)的過(guò)程中應(yīng)該注意什么?
一、建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)充分、開放有序、健康發(fā)展的市場(chǎng)體系是我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)的總體要求
《實(shí)施意見》明確，我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)的總體要求是，“遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律和電力工業(yè)運(yùn)行客觀規(guī)律，積極培育市場(chǎng)主體，堅(jiān)持節(jié)能減排，建立公平、規(guī)范、高效的電力交易平臺(tái)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，打破市場(chǎng)壁壘，無(wú)歧視開放電網(wǎng)。具備條件的地區(qū)逐步建立以中長(zhǎng)期交易為主、現(xiàn)貨交易為補(bǔ)充的市場(chǎng)化電力電量平衡機(jī)制;逐步建立以中長(zhǎng)期交易規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以現(xiàn)貨市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，交易品種齊全、功能完善的電力市場(chǎng)。在全國(guó)范圍內(nèi)逐步形成競(jìng)爭(zhēng)充分、開放有序、健康發(fā)展的市場(chǎng)體系”。
總體來(lái)看，我國(guó)電力市場(chǎng)的總體設(shè)計(jì)與我國(guó)當(dāng)前各行業(yè)轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)化方向相一致，也充分考慮到了我國(guó)的基本國(guó)情、電力工業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，是一個(gè)具有較強(qiáng)操作性的市場(chǎng)化改革方案。其中，“建設(shè)形成競(jìng)爭(zhēng)充分、開放有序、健康發(fā)展的市場(chǎng)體系”是整個(gè)電力市場(chǎng)總體要求的最終落腳點(diǎn)。
為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，《實(shí)施意見》提出了電力市場(chǎng)建設(shè)的三個(gè)主要目標(biāo)，即電力市場(chǎng)構(gòu)成、市場(chǎng)模式分類、電力市場(chǎng)體系三個(gè)方面。《實(shí)施意見》指出，電力市場(chǎng)由長(zhǎng)期市場(chǎng)與現(xiàn)貨市場(chǎng)構(gòu)成，市場(chǎng)模式主要為分散式與集中式，市場(chǎng)體系近期主要由區(qū)域和省(區(qū)、市)級(jí)電力市場(chǎng)組成。這基本回答了我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)的核心問(wèn)題。
首先，中長(zhǎng)期市場(chǎng)與現(xiàn)貨市場(chǎng)相結(jié)合的市場(chǎng)構(gòu)成符合我國(guó)的市場(chǎng)化改革要求。從國(guó)外電力市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀來(lái)看，電力市場(chǎng)中普遍存在中長(zhǎng)期穩(wěn)定市場(chǎng)和短期的動(dòng)態(tài)交易市場(chǎng)，這種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)充分體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)與利益兩種市場(chǎng)元素之間的相互關(guān)系。由于我國(guó)目前還處于市場(chǎng)化改革初期，因此以長(zhǎng)期穩(wěn)定交易為主能夠很好地規(guī)避短期市場(chǎng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，而短期市場(chǎng)則是長(zhǎng)期市場(chǎng)的良好補(bǔ)充。
其次，分散式和集中式相結(jié)合的市場(chǎng)模式符合我國(guó)當(dāng)前電力市場(chǎng)發(fā)展需求。大規(guī)模集中多方交易與分散化的雙邊市場(chǎng)交易相結(jié)合，是目前國(guó)際上比較成熟的市場(chǎng)交易模式，該模式賦予了發(fā)電、售電、用戶對(duì)于交易對(duì)象、電量、價(jià)格的自主選擇權(quán)，用戶能夠根據(jù)自身用電量大小、電能質(zhì)量需求等因素選擇合適的交易主體，進(jìn)一步放大市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，是符合我國(guó)電力市場(chǎng)特征的市場(chǎng)模式。
最后，近期以區(qū)域和省(區(qū)、市)電力市場(chǎng)相結(jié)合的市場(chǎng)組織形式符合我國(guó)資源優(yōu)化配置的要求?！秾?shí)施意見》提出的市場(chǎng)組織形式能同時(shí)實(shí)現(xiàn)三個(gè)功能：電力電量省內(nèi)平衡、完成區(qū)域內(nèi)的電力市場(chǎng)交易、保證區(qū)域內(nèi)電力市場(chǎng)的對(duì)外開放。同時(shí)，這樣的市場(chǎng)組織形式能夠有效推動(dòng)省內(nèi)電力資源的優(yōu)化配置，緩解我國(guó)資源供需逆向分布的問(wèn)題，通過(guò)促進(jìn)市場(chǎng)化跨區(qū)交易，還能夠推動(dòng)清潔能源的跨省跨區(qū)消納，提高清潔能源在終端消費(fèi)的占比。
二、完善市場(chǎng)交易機(jī)制，促進(jìn)新能源開發(fā)利用
《實(shí)施意見》中明確提出了電力市場(chǎng)建設(shè)的主要任務(wù)，包括九個(gè)方面：組建相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)、搭建電力市場(chǎng)交易技術(shù)支持系統(tǒng)、建立優(yōu)先購(gòu)電和優(yōu)先發(fā)電制度、建立相對(duì)穩(wěn)定的中長(zhǎng)期市場(chǎng)交易機(jī)制、跨省跨區(qū)電力交易機(jī)制、現(xiàn)貨交易機(jī)制、輔助服務(wù)交易機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、可再生能源參與市場(chǎng)的新機(jī)制。
建立健全電力市場(chǎng)交易機(jī)制是新一輪電改的主要任務(wù)。這九個(gè)方面相互協(xié)調(diào)，互為補(bǔ)充，既能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在時(shí)間和空間兩個(gè)維度上優(yōu)化資源配置的重要作用，又能兼顧電力系統(tǒng)的運(yùn)行特性，使市場(chǎng)與系統(tǒng)不沖突。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，中長(zhǎng)期交易機(jī)制與現(xiàn)貨交易機(jī)制互為補(bǔ)充，能夠較好地避免中長(zhǎng)期交易預(yù)測(cè)不準(zhǔn)、交易量變動(dòng)等問(wèn)題;第二，跨省跨區(qū)電力交易機(jī)制、優(yōu)先購(gòu)電和優(yōu)先發(fā)電制度能夠最大程度發(fā)揮市場(chǎng)在空間范圍內(nèi)配置資源的優(yōu)化作用，緩解我國(guó)能源供需逆向分布問(wèn)題，促進(jìn)清潔能源發(fā)電的開發(fā)利用;第三，輔助服務(wù)交易機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制相互結(jié)合，能夠使系統(tǒng)運(yùn)行與市場(chǎng)交易相協(xié)調(diào)，防止兩者出現(xiàn)沖突，同時(shí)能夠有效加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)操縱力的預(yù)防與監(jiān)管。
特別需要強(qiáng)調(diào)的是，《實(shí)施意見》重點(diǎn)提出了要形成可再生能源參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的新機(jī)制，并且要求規(guī)劃內(nèi)的可再生能源優(yōu)先發(fā)電。這說(shuō)明了節(jié)能減排的重要性，同時(shí)也反映了以計(jì)劃為基礎(chǔ)逐步走向市場(chǎng)而不是一步邁向市場(chǎng)的基本路徑是促進(jìn)我國(guó)清潔能源發(fā)展的合理途徑。當(dāng)然，限于新能源發(fā)電自身的波動(dòng)性和間歇性等特征，大規(guī)模并網(wǎng)消納還受到很多客觀條件的限制。但是，未來(lái)可再生能源發(fā)電發(fā)展是大趨勢(shì)，提高其電能占比也是必然，因此要進(jìn)一步提高可再生能源的利用效率，在形成可再生能源交易新機(jī)制的過(guò)程中，要重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：
第一，要積極發(fā)展用戶側(cè)的分布式電源，建立分布式光伏參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)一步完善9號(hào)文中 “自發(fā)自用，余量上網(wǎng)”的分布式光伏發(fā)電開發(fā)思路;
第二，設(shè)計(jì)“負(fù)瓦”經(jīng)營(yíng)模式，積極做好需求側(cè)管理，通過(guò)供需雙側(cè)可控資源，協(xié)調(diào)系統(tǒng)電力電量平衡;
第三，完善我國(guó)跨省跨區(qū)電力交易機(jī)制，使得我國(guó)東北、西北以及西南地區(qū)的可再生能源電力能夠輸送到中東部等負(fù)荷集中地區(qū)進(jìn)行消納，實(shí)現(xiàn)全國(guó)更大范圍的電力資源優(yōu)化配置。
三、設(shè)計(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，健全市場(chǎng)信用體系
電力工業(yè)是具有社會(huì)普遍服務(wù)屬性的公共事業(yè)，因此有必要設(shè)計(jì)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，保證參與市場(chǎng)交易的主體都是信用良好、具有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)。因此，規(guī)范市場(chǎng)參與主體，提高市場(chǎng)效率是我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)的根本保證。
在發(fā)電企業(yè)方面，《實(shí)施意見》指出，“參與市場(chǎng)交易的發(fā)電企業(yè)，其項(xiàng)目應(yīng)符合國(guó)家規(guī)定，單位能耗、環(huán)保排放、并網(wǎng)安全應(yīng)達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。新核準(zhǔn)的發(fā)電機(jī)組原則上參與電力市場(chǎng)交易”。這項(xiàng)規(guī)定是貫徹國(guó)家節(jié)能減排發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，也是提高可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)比例、推動(dòng)傳統(tǒng)化石能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)清潔化發(fā)展的重要手段。
在用戶方面，《實(shí)施意見》指出，“參與市場(chǎng)的用戶應(yīng)當(dāng)為用電量較大、接入等級(jí)在一定電壓等級(jí)以上的用戶，并且這部分用戶在進(jìn)入市場(chǎng)后一定周期內(nèi)不可退出”，這樣的規(guī)定能夠提高市場(chǎng)運(yùn)行的穩(wěn)定性，防止出現(xiàn)市場(chǎng)主體頻繁退出、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。同時(shí)，參與電力市場(chǎng)的用戶不再按照政府定價(jià)購(gòu)電，適時(shí)取消目錄電價(jià)中相應(yīng)用戶類別的政府定價(jià)，這樣的規(guī)定能夠明確電力市場(chǎng)與傳統(tǒng)政府定價(jià)之間的界限，使市場(chǎng)手段與行政手段相協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)定價(jià)機(jī)制混亂的問(wèn)題。
為進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)主體的交易行為，《實(shí)施意見》還提出要建立健全市場(chǎng)信用體系，措施主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是建立針對(duì)不同市場(chǎng)主體的信用評(píng)價(jià)制度，二是建立市場(chǎng)主體年度信息公示制度，三是建立守信激勵(lì)和失信懲戒制度。上述三項(xiàng)制度比較全面地涵蓋了信用體系建設(shè)的各個(gè)方面，能夠起到規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)我國(guó)電力市場(chǎng)快速健康發(fā)展的作用。
四、改進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，提高市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)效率
《實(shí)施意見》對(duì)我國(guó)電力市場(chǎng)如何運(yùn)行給出了明確的規(guī)定，可以說(shuō)已經(jīng)照顧到了包括交易組織實(shí)施、中長(zhǎng)期交易電能、日前發(fā)電計(jì)劃、日內(nèi)發(fā)電計(jì)劃、競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)形成、市場(chǎng)結(jié)算、安全校核、阻塞管理、緊急事故處理、市場(chǎng)監(jiān)管、市場(chǎng)干預(yù)等各方面內(nèi)容，其中尤其明確規(guī)定了電力市場(chǎng)與發(fā)用電計(jì)劃之間的界限，為提高市場(chǎng)運(yùn)行效率，保證市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行提供了保障。
第一，市場(chǎng)交易與發(fā)電計(jì)劃相協(xié)調(diào)?！秾?shí)施意見》明確了中長(zhǎng)期電力電量交易、競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)形成的具體過(guò)程，并給出了日內(nèi)和日前發(fā)用電計(jì)劃設(shè)計(jì)過(guò)程?！秾?shí)施意見》給出的運(yùn)行規(guī)則深入細(xì)致，市場(chǎng)各參與主體可首先根據(jù)自身未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間的電能需求進(jìn)行中長(zhǎng)期電力交易，初期以單一電量電價(jià)為主，隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大和推廣，可以向著更多交易衍生品等方向發(fā)展。同時(shí)，現(xiàn)貨市場(chǎng)作為中長(zhǎng)期交易的補(bǔ)充，各地區(qū)可根據(jù)自身情況采用區(qū)域電價(jià)和節(jié)點(diǎn)邊際電價(jià)等電價(jià)機(jī)制。同時(shí)，在日內(nèi)發(fā)電計(jì)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中引入調(diào)整競(jìng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化了市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的作用，有利于為中長(zhǎng)期電力交易以及臨時(shí)交易提供良好支撐。
第二，市場(chǎng)交易與系統(tǒng)運(yùn)行相協(xié)調(diào)?！秾?shí)施意見》明確提出了市場(chǎng)結(jié)算、安全校核、阻塞管理、緊急事故處理等多項(xiàng)系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)則，設(shè)立上述與市場(chǎng)交易相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制，能夠有效降低市場(chǎng)交易與系統(tǒng)運(yùn)行發(fā)生沖突的可能性，解決系統(tǒng)出現(xiàn)緊急情況時(shí)經(jīng)濟(jì)性和安全性取舍的問(wèn)題，以安全性為先的基本要求能夠在最大程度上保證系統(tǒng)的穩(wěn)定可靠性，同時(shí)也與我國(guó)基本國(guó)情相符。
第三，發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管的關(guān)鍵作用。在我國(guó)電力市場(chǎng)的運(yùn)行過(guò)程中，僅有市場(chǎng)化手段是不夠的，還需要國(guó)家行政手段這只“看得見的手”來(lái)協(xié)調(diào)市場(chǎng)主體。為此，《實(shí)施意見》明確了區(qū)域電力市場(chǎng)和省(區(qū)、市)電力市場(chǎng)的市場(chǎng)監(jiān)管主體，明確了各監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的三個(gè)職能：完善監(jiān)管辦法和監(jiān)管措施;實(shí)時(shí)監(jiān)管市場(chǎng)交易主體行為，防止操縱市場(chǎng)、影響公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)行為;監(jiān)管交易機(jī)構(gòu)和調(diào)度機(jī)構(gòu)，保證其公平、公正、公開運(yùn)營(yíng)。
五、組織市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)“試點(diǎn)為主、逐步推廣”
《實(shí)施意見》重點(diǎn)提出了電力市場(chǎng)建設(shè)的組織實(shí)施方案，其核心思路是在電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，“試點(diǎn)為主、逐步推廣”。選擇這樣的實(shí)施步驟，其主要原因是目前我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)仍處于起步階段，各省、各地區(qū)的發(fā)電資源、電網(wǎng)建設(shè)情況不同，要想一步建成完善的電力市場(chǎng)顯然是不可能的，因此應(yīng)當(dāng)在條件較為成熟、改革難度較小的地區(qū)先行開展市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)，吸取經(jīng)驗(yàn)、不斷改進(jìn)后，再向其他具備條件的地區(qū)推廣。這樣的實(shí)施步驟與我國(guó)的基本國(guó)情、電力工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)，是有助于實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)、具有較強(qiáng)可操作性的改革方式。在各個(gè)不同的實(shí)施階段，應(yīng)當(dāng)采用不同的組織實(shí)施策略：
(一)市場(chǎng)籌建。《實(shí)施意見》指出，“由電力體制改革工作小組根據(jù)區(qū)域交易機(jī)構(gòu)設(shè)置的有關(guān)原則，確定區(qū)域市場(chǎng)試點(diǎn)方案;省級(jí)人民政府確定牽頭部門并提出省(區(qū)、市)市場(chǎng)試點(diǎn)方案。試點(diǎn)方案經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局組織專家論證后，修改完善并組織實(shí)施”。市場(chǎng)建設(shè)初期，交易機(jī)制不完善、部分地區(qū)缺乏電力建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，《實(shí)施意見》明確的市場(chǎng)組織方式能夠充分考慮各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、電力工業(yè)發(fā)展情況，有利于各地區(qū)因地制宜地設(shè)計(jì)電力市場(chǎng)試點(diǎn)方案。同時(shí)，各地區(qū)還需將試點(diǎn)方案上交國(guó)家發(fā)改委和能源局進(jìn)行專家論證，從而有助于保證試點(diǎn)方案的科學(xué)性和合理性，也能使試點(diǎn)方案與國(guó)家的能源規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
(二)規(guī)范完善。《實(shí)施意見》主要提出了以下三點(diǎn)：對(duì)比分析不同試點(diǎn)面臨的問(wèn)題和取得的經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)放開發(fā)用電計(jì)劃，視情況擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。在試點(diǎn)到一定階段、取得了一定經(jīng)驗(yàn)后，應(yīng)當(dāng)采用先進(jìn)的評(píng)價(jià)技術(shù)與評(píng)價(jià)手段，在不同試點(diǎn)方案之間進(jìn)行比較評(píng)價(jià)，優(yōu)化選擇較為成功的試點(diǎn)方案，選擇適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)進(jìn)行推廣，滿足條件的地區(qū)，還可以將市場(chǎng)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到輸電權(quán)交易以及容量市場(chǎng)等方面。這樣的市場(chǎng)中期建設(shè)方案，能夠推動(dòng)各地區(qū)市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的相互交流，降低市場(chǎng)化改革風(fēng)險(xiǎn)，避免走改革彎路，是我國(guó)中期市場(chǎng)建設(shè)的不二選擇。
(三)推廣融合?！秾?shí)施意見》主要提出三點(diǎn)：在試點(diǎn)地區(qū)建立規(guī)范、健全的電力市場(chǎng)體系，研究提出促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)市場(chǎng)融合實(shí)施方案，探索在全國(guó)建立統(tǒng)一的電力期貨和衍生品市場(chǎng)。在市場(chǎng)建設(shè)后期，除了建立健全市場(chǎng)體系外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)范圍，主要包括兩個(gè)方面：首先，在試點(diǎn)地區(qū)市場(chǎng)體系較為成熟的階段，可以有選擇地開展市場(chǎng)金融衍生品的交易試點(diǎn)，初步建設(shè)交易機(jī)制更為完善、交易商品更為豐富的電力市場(chǎng);其次，促進(jìn)各級(jí)電力市場(chǎng)的相互融合和發(fā)展，推動(dòng)多種類電力市場(chǎng)之間的相互交叉、滲透。
