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煤電建設(shè)剎車再次放松 有何“風(fēng)向標(biāo)”意義?

中國電力網(wǎng)發(fā)布時間:2020-04-23 11:55:59

  煤電建設(shè)的剎車被再次放松,但煤電行業(yè)卻可能已承受不起擴張的代價。

  2月底,中國再次下調(diào)了眾多省、市、自治區(qū)2023年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警級別,這是從2018年起,連續(xù)第3年放松這一對各地煤電產(chǎn)能的總量控制機制。這意味著,在“十四五”的前三年,每年將有更多地區(qū)被允許上馬新的煤電項目。中國煤電呈現(xiàn)出再度擴張之勢。在能源去碳化的全球趨勢下,這種回潮因何產(chǎn)生?又將產(chǎn)生何種后果?

  預(yù)警放松的“風(fēng)向標(biāo)”意義

  在2月26日國家能源局發(fā)布的《2023年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警的通知》中,在33個預(yù)警地區(qū)中,裝機充裕度預(yù)警指標(biāo)紅色地區(qū)從2022年的8個減少為3個,橙色由2個變成3個,其余全為綠色。資源約束指標(biāo)未有改動,與2022年預(yù)警中同樣的12個地區(qū)依舊掛著紅燈。經(jīng)濟性預(yù)警指標(biāo)的紅燈地區(qū)略有調(diào)整,但總數(shù)10個未變,橙色地區(qū)從2個變?yōu)?個。

  以上三個指標(biāo)中,裝機充裕度預(yù)警指標(biāo)和資源約束指標(biāo)具有約束性,紅色和橙色不能核準(zhǔn)和開工建設(shè)新的省內(nèi)自用產(chǎn)能,惟綠色可以。經(jīng)濟性預(yù)警指標(biāo)則為建議性。

  華北電力大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授袁家海在3月6日評論這一政策動向的財 新專欄文章中指出,2016年“十三五”電力規(guī)劃出臺前,中國已經(jīng)因為2014年煤電項目核準(zhǔn)權(quán)的下放而造成大量項目上馬,因此“十三五”高達200吉瓦的新增目標(biāo)只不過是追認大量已成“既成事實”的在建項目。與此同時,國家也認識到了煤電過剩問題,開始采用規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警機制來對各區(qū)域?qū)嵭锌偭靠刂疲@一機制的設(shè)計意圖是煤電建設(shè)的“減速器”。

  但是,這一每年預(yù)報未來第三年風(fēng)險情況的機制在2017年收緊之后逐年放寬。2018年起相繼發(fā)布的2021、2022、2023年風(fēng)險預(yù)警中,兩項約束性指標(biāo)呈紅色和橙色的地區(qū)數(shù)量依次為26個、17個和13個。

  袁家海還發(fā)現(xiàn),從公布的信息看,裝機充裕度預(yù)警指標(biāo)存在計算過程不透明、考慮因素不全面的問題,而資源約束指標(biāo)和經(jīng)濟性預(yù)警指標(biāo),也未能客觀反映各地環(huán)境約束,和煤電行業(yè)的經(jīng)營困境。在他看來,這一原本的“減速器”,事實上已經(jīng)變成“開閘放水”的風(fēng)向標(biāo),讓人擔(dān)憂2014年后出現(xiàn)的煤電“大躍進”風(fēng)波重演。

  “風(fēng)向標(biāo)”的表述,是針對明年開啟的“十四五”而言。文章提到,2019年電力規(guī)劃設(shè)計總院一份極具爭議的報告預(yù)測中國2023年后全國將出現(xiàn)大面積缺電,隨后,要求“十四五”期間大力發(fā)展煤電以保障供應(yīng)的聲音漸隆。與此同時,電力“十四五”規(guī)劃也正在進行,“在這樣一個敏感的時期發(fā)布一份‘全面飄綠’的預(yù)警結(jié)果無疑具有很強的風(fēng)向標(biāo)含義。”袁家海寫道。他告訴中外對話,風(fēng)險預(yù)警的放寬,應(yīng)該體現(xiàn)了國家能源局希望保障2023后電力供應(yīng)的考慮。

  但事實上,袁家海指出,中國已經(jīng)處于煤電產(chǎn)能嚴(yán)重過剩狀態(tài),并且隨著風(fēng)險預(yù)警的放松而繼續(xù)加劇。

  一份最新研究確認了這一點。3月26日,非營利組織全球能源監(jiān)測(Global Energy Monitor)、能源與清潔空氣研究中心(CREA)、綠色和平(Greenpeace)和塞拉俱樂部(Sierra Club)共同發(fā)布的報告《繁榮與衰落2020:追蹤全球燃煤電廠開發(fā)》發(fā)現(xiàn),在2019年中國燃煤電廠利用率進一步下降的同時,全年煤電的新增裝機容量反而上升了,這意味著產(chǎn)能過剩狀況正在加劇。報告也注意到,隨著對過剩產(chǎn)能的限制進一步放松,先前擱置的煤電項目也在陸續(xù)重啟。CREA首席分析師柳力(Lauri Myllyvirta)在上述報告發(fā)布當(dāng)日告訴媒體:“中國國內(nèi)現(xiàn)在仍有一些支持火電發(fā)展的聲音,希望到2030年新建數(shù)百座燃煤電廠。這明顯與中國應(yīng)對氣候變化的國際承諾背道而馳。”

  3月中旬,獨立金融智庫Carbon Tracker發(fā)布的一份關(guān)于全球煤電經(jīng)濟競爭力現(xiàn)狀的報告指出,中國仍有99.7吉瓦的煤電產(chǎn)能正在建設(shè)中,另有106.2吉瓦的煤電產(chǎn)能處于不同的計劃階段,占全球目前在建或處于前期開發(fā)的煤電項目的40%。

  煤電慣性及其風(fēng)險

  煤電產(chǎn)能過剩的加劇趨勢,也日益威脅著煤電行業(yè)自身的安全。

  首先是企業(yè)虧損。多年來,由于產(chǎn)能過剩,煤電設(shè)備利用一直偏低,外加煤價高企和電價下行等因素,造成中國煤電企業(yè)的虧損嚴(yán)重。中國電力企業(yè)聯(lián)合會的2018-2019年度分析報告顯示, 2018年全年全國火電企業(yè)近50%虧損。

  但更大的問題,還是資產(chǎn)擱淺。造成資產(chǎn)擱淺的一個因素來自國際氣候公約的減排約束。2019年馬里蘭大學(xué)主導(dǎo)研究的報告《加快中國燃煤電廠退出:通過逐廠評估探索可行的退役路徑》指出,按照2017年全國煤電裝機總量測算,如果不能停止新建煤電廠、無法保障煤電機組有序退出,在巴黎協(xié)定 1.5 攝氏度路徑下的全國資產(chǎn)擱淺總值將達到 2410 億元人民幣,在 2 攝氏度路徑下達到 650 億元人民幣。

  而即便沒有國際公約,市場因素也同樣會造成資產(chǎn)擱淺,而且規(guī)??赡芨?。前述Carbon Tracker的報告發(fā)現(xiàn),中國70%左右正在運營的煤電項目的運營成本要高于新建陸上風(fēng)電或光電。如果中國繼續(xù)這些項目,那么在它們的生命周期中,可能將有高達1583億美元(約1.1萬億人民幣)的投資面臨擱淺風(fēng)險。報告將中國煤電資產(chǎn)擱淺風(fēng)險級別定為“極端”,建議中國立即取消所有在建和計劃項目,并通過在煤電過度供應(yīng)或缺乏市場競爭力的省份關(guān)閉部分煤電廠,來提高現(xiàn)有煤電廠的利用率。

  報告作者之一Matt Gray在最近的文章中呼吁,中國在疫情后的經(jīng)濟刺激中應(yīng)避免煤電投資選項。

  煤電角色的轉(zhuǎn)換

  然而即便如此,一邊是風(fēng)險預(yù)警放松,一邊是新的項目持續(xù)落地。據(jù)全球能源監(jiān)測統(tǒng)計,中國僅在今年3月1日至18日期間就新批準(zhǔn)了總裝機7.96吉瓦的煤電建設(shè),高于2019年全年批準(zhǔn)的6.31吉瓦。

  這種大干快上的勁頭卻未在同期風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)。在新冠疫情勢必耽誤工期的情況下,至本文截稿的4月9日,這兩個新能源產(chǎn)業(yè)仍在等待能源主管部門推遲已核準(zhǔn)項目的并網(wǎng)截止時間,以獲得原本預(yù)期的補貼。

  為什么在新能源成本持續(xù)降低,世界能源轉(zhuǎn)型大勢所趨的背景下,已經(jīng)處于大面積虧損并面臨資產(chǎn)擱淺風(fēng)險的煤電卻似乎依然受到特別眷顧?

  袁家海告訴中外對話,這與煤電本身的穩(wěn)定性有關(guān),也與煤電項目的體量有關(guān)。電力系統(tǒng)要求發(fā)電、供電、用電隨時保持平衡,而煤電因為方便調(diào)度且可靠,所以被視為“穩(wěn)定器”。其次,電力領(lǐng)域內(nèi)煤電項目的體量大,“一個煤電廠能抵得上好多個光伏、風(fēng)電廠”,更利于快速刺激經(jīng)濟發(fā)展。他認為3月大批項目一窩蜂過審,就反映了地方政府在疫情下穩(wěn)投資、穩(wěn)增長、拉動經(jīng)濟的考量。

  中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會秘書長秦海巖則認為,這與煤電產(chǎn)業(yè)的利益有關(guān),也跟人們的認識有關(guān)。“有些人堅持認為風(fēng)和光不能替代煤,將來的電力保障還得靠煤電。”他告訴中外對話,“中國整個能源戰(zhàn)略發(fā)展的方向并沒有達成共識。”

  但袁家海在上述財 新專欄中寫到,他的團隊的研究顯示:新增的非煤清潔電力可基本滿足“十四五”期間新增電量需求。而煤電,由于其可調(diào)節(jié)的優(yōu)點,可在未來擁有高比例可再生能源的電力系統(tǒng)中扮演“調(diào)節(jié)器”的角色,為電力系統(tǒng)提供靈活性和安全保障兜底。

  “我們現(xiàn)在做的決策會影響到20、30年后的電力產(chǎn)業(yè),現(xiàn)在投資基建是保增長了,但是十年后電力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化該如何解決?巴黎協(xié)定的減排目標(biāo)如何達到?到時候我們的煤電廠又該怎么辦?”袁家海在電話中問道。

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