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王玉萍:貴州電力市場化改革試點的實踐與思考

中國電力網(wǎng)發(fā)布時間:2017-10-10 00:00:00

  2002年,以《關(guān)于深化電力體制改革若干問題的通知》為標志的國發(fā)5號文,拉開了中國第一輪電力體制改革的序幕,實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開,打破了電網(wǎng)獨家辦電的格局。2002年至2013年電力體制改革十年來,我國經(jīng)濟發(fā)展和電力需求持續(xù)增長,全國電力供需形勢總體呈現(xiàn)供不應(yīng)求的局面??梢哉f,電力供應(yīng)形勢緊張是電力市場化改革進程緩慢的主要原因。

  2014年以來,受宏觀經(jīng)濟形勢下行的影響,全國電力供應(yīng)形勢從緊張轉(zhuǎn)為寬松,2015年全國煤電機組平均利用小時數(shù)僅為3920小時,創(chuàng)下近20年最低紀錄。2016年全國裝機已超過15億千瓦,裝機的增長速度已連續(xù)三年超過電量的增長速度,電力行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩??梢哉f,經(jīng)濟新常態(tài)和電力行業(yè)產(chǎn)能過剩是新一輪電力體制改革順利推進電力市場化改革的契機。

  國家推進新一輪電力體制改革的路徑和目標

  2015年3月15日,中發(fā)9號文——《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》的出臺,標志著新一輪電力體制改革的開始。新一輪電力體制改革中,國家強調(diào)的是頂層設(shè)計,可以說9號文是總設(shè)計方案,對新一輪電力體制改革作出了總體部署,國家發(fā)改委、國家能源局《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》等6個配套文件是施工圖,各省區(qū)的電力體制改革試點都要在這個框架下進行。

  9號文提出了深化電力體制改革的總體思路和基本原則,明確了近期推進電力體制改革的重點任務(wù)。突出“三放開,一獨立,三強化”,即按照“管住中間、放開兩頭”的體制構(gòu)架,有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價;有序向社會資本開放配售電業(yè)務(wù);有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃。建立相對獨立、規(guī)范運行的電力交易機構(gòu),形成公平規(guī)范的電力交易平臺;進一步強化政府監(jiān)管,進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃,進一步強化電力安全高效運行和可靠供應(yīng)。

  在組織實施方面,國家要求整體設(shè)計、重點突破、分步實施、有序推進、試點先行。這說明國家推進電力體制改革是慎重的,穩(wěn)妥的。2015年國家發(fā)改委批復(fù)綜合試點省份有貴州省、云南省和山西省,2016年新增了廣西壯族自治區(qū),之后又增加了北京、海南等11個試點。輸配電價試點是深圳市、內(nèi)蒙古西部、安徽省、湖北省、寧夏回族自治區(qū)、云南省和貴州省,2016年輸配電價試點省份已達18個,擬于2017年全面實行輸配電價。售電側(cè)改革試點是重慶市和廣東省,但全國售電市場積極性很高,截至2017年1月底,全國已在工商注冊的售電公司6389家。2016年10月8日,國家發(fā)改委、國家能源局又出臺了《售電公司準入與退出管理辦法》、《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》,推進了售電側(cè)改革的進程??梢哉f,新一輪電力體制改革是以市場化改革為標志,通過實施電力市場改革降低社會用電成本,這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容,是能源領(lǐng)域市場化改革的重大突破。

  2017年2月22日,全國電力體制改革座談會在昆明召開,這個會議是國家電力體制改革的階段性總結(jié),也釋放了國家2017年電力體制改革的最新信號,明確了2017年電力體制改革的思路——四個有序加快:一是有序加快放開發(fā)用電計劃;二是有序加快放開配售電業(yè)務(wù);三是有序加快放開市場定價;四是有序加快放開交易機構(gòu)交易業(yè)務(wù)的覆蓋范圍。四個規(guī)范:一是規(guī)范輸配電價;二是規(guī)范優(yōu)先發(fā)電權(quán)和優(yōu)先購電權(quán)計劃;三是規(guī)范自備電廠;四是規(guī)范局域網(wǎng)。四個加強:一是加強電力交易機構(gòu)建設(shè);二是加強電力行業(yè)綜合監(jiān)督;三是加強電力行業(yè)的信用建設(shè);四是加強市場信息共享。

  新一輪電力體制改革的標志是電力市場化改革

  電力體制改革前后,電力購銷模式發(fā)生了根本性改變。電力體制改革前是電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷,電網(wǎng)企業(yè)既是買家又是賣家,向各發(fā)電企業(yè)購電、向各類電力用戶售電,上網(wǎng)定價和銷售電價均執(zhí)行政府定價,以電力購銷價差為其主要收入來源。發(fā)電企業(yè)只與電網(wǎng)發(fā)生買賣關(guān)系,市場營銷相對簡單。由于電力供需形勢總體供不應(yīng)求,第一輪電力體制改革市場化進程推進比較緩慢,只是在吉林、四川、湖北、廣東等個別省份進行了大用戶向發(fā)電企業(yè)直購電的試點,東北、華東等電力市場的試點也以失敗告終。

  新一輪電力體制改革后,將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌龌灰诪橹鞯碾娏忎N模式。除居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電不進入市場、繼續(xù)執(zhí)行政府定價外,其余用電將逐步進入市場,通過市場化交易發(fā)現(xiàn)并確定電力價格。在電力市場化交易中,電網(wǎng)企業(yè)將無歧視公平開放電網(wǎng),其主要收入來源為政府核定的、以“準許成本加合理收益”核定電網(wǎng)公司的輸配電價;發(fā)電企業(yè)和電力用戶通過相對獨立的交易機構(gòu)開展直接交易,自主確定交易價格,實現(xiàn)電力購銷由政府定價向市場定價的轉(zhuǎn)變,通過市場建立價格形成機制,從而還原電力的商品屬性。所以說,市場化改革是新一輪電力體制改革的標志,旨在發(fā)揮市場在資源優(yōu)化配置中的作用。

  在市場化競爭中,目前電力產(chǎn)能過剩,市場低迷,企業(yè)間競爭激烈,在這種情況下電力交易價格將會下降,而當(dāng)電力供需形勢緊張、電力供應(yīng)能力有限的情況下,電力交易價格也應(yīng)該能夠反映電力供需的變化,不應(yīng)該只降不升。由市場供求關(guān)系來決定交易價格才是真正的市場。

  貴州推進電力市場化改革試點的成效

  推動電力市場化改革創(chuàng)新,實現(xiàn)全國首創(chuàng)“五個第一”

  2014年以來,面對宏觀經(jīng)濟下行、貴州省內(nèi)穩(wěn)增長壓力的不斷加大,貴州電網(wǎng)公司多次向貴州省政府建議,盡快組建貴州電力交易中心、推進電力直接交易,率先在全國開展“先行先試”。2015年2月,在9號文出臺前,貴州電網(wǎng)公司經(jīng)貴州省政府批準,成立了全國首個電力交易中心,開始推進大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易。

  9號文出臺后,貴州按照電力體制改革試點工作方案,于2016年3月28日率先在全國建立了首個相對獨立、規(guī)范運作的多股東有限公司制的省級電力交易中心,隨后,成立了全國第一家省級電力市場管理委員會并制定了章程,出臺了全國首個電力市場交易規(guī)則《貴州省電力市場交易規(guī)則》。貴州電力交易中心結(jié)合電力市場交易系統(tǒng)建設(shè),在全國首創(chuàng)了電力交易指數(shù),為政府經(jīng)濟運行決策提供參考。同時,貴州還成立了綜合試點省份第一家注冊資本最多、供電面積最大、有民資和外資參與的混合所有制的貴安配售電公司。這些都是貴州推動電力市場化改革不斷創(chuàng)新的重要標志。

  著力培育市場主體,不斷完善電力市場交易機制

  為了提高各市場主體對電力市場化改革的認識,培育市場主體,貴州電力交易中心組織專家,對發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶和售電公司共計1200人次進行了電力市場化改革解讀、交易規(guī)則宣貫和交易系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),為推進電力市場化改革和培育市場主體奠定了基礎(chǔ),得到了市場主體和政府有關(guān)部門的高度評價。

  逐步擴大市場規(guī)模,有序推進電力市場化交易

  2015年,貴州電力交易中心在組織開展年度雙邊協(xié)商直接交易的基礎(chǔ)上,相繼推出集中競價、掛牌等交易模式,完成交易電量172.42億千瓦時,占省內(nèi)售電量的20.4%。通過電力直接交易,減少用電企業(yè)電費支出10.17億元,保住大工業(yè)用電量100億千瓦時,有效促進了市場各方互利共贏,釋放了改革紅利,取得了改革經(jīng)驗。

  2016年,貴州電力市場交易范圍和交易規(guī)模進一步擴大,報裝容量1000千伏安及以上的非公益類工業(yè)用戶進入市場交易。全年市場化交易電量400.24億千瓦時,占省內(nèi)售電量的45%,占大工業(yè)電量的81.6%。通過電力直接交易,減少用電企業(yè)電費支出50.66億元,新增大工業(yè)用電量31億千瓦時,保住大工業(yè)用電量160億千瓦時,省內(nèi)售電量同比從年初預(yù)計負增長2.3%到同比增長5.4%,釋放了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革紅利,有力支持了貴州工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

  2017年,面對電煤價格高漲、發(fā)電企業(yè)成本增加等因素造成的嚴峻的市場環(huán)境,貴州電力交易中心在年度雙邊協(xié)商交易中組織了多方協(xié)調(diào)、多輪宣貫,力促交易各方達成一致。截至目前,全省市場化交易簽約電量已達270.14億千瓦時,1~4月集中競價交易成交電量7.46億千瓦時。另外,電解鋁行業(yè)用戶正在與發(fā)電企業(yè)進行雙邊協(xié)商,預(yù)計交易電量143億千瓦時。

  嚴格執(zhí)行電力市場交易規(guī)則,強化誠信體系建設(shè)

  貴州電力交易中心嚴格執(zhí)行電力市場交易規(guī)則,維護市場秩序,強化市場主體誠信體系建設(shè)。在開展市場化交易的過程中,密切跟蹤直接交易用戶欠費情況,通過對直接交易欠費用戶下達中止市場交易預(yù)通知等方式,有力扼制了大用戶欠費的勢頭。2016年對直接交易欠費用戶共下達中止市場交易的預(yù)通知66份,幫助追回當(dāng)年所有直接交易欠費共計4.35億元,實現(xiàn)參與直接交易的大用戶電費年結(jié)零,保障了發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)的合法權(quán)益。

  為切實提高交易合同履約率,2016年貴州電力交易中心對單月合同履約率低于50%的電力用戶下達了551份中止市場交易的預(yù)通知,并經(jīng)授權(quán)對嚴重失信的20家電力用戶中止市場交易,使得省內(nèi)直接交易合同履約率達到81%,比2015年提高17個百分點。2017年,貴州電力市場化交易工作實施方案更加注重市場主體的契約精神,有關(guān)條款對市場主體的違約責(zé)任作出了明確規(guī)定,貴州電力交易中心均予以嚴格執(zhí)行,一季度直接交易合同履約率進一步提高到96%。

  建立完善電力市場交易系統(tǒng),進一步提高交易效率

  貴州電力交易中心按照“依托互聯(lián)網(wǎng),運用大數(shù)據(jù)”的原則,搭建了一套公開透明、功能完善的電力市場交易系統(tǒng),2016年1月完成了系統(tǒng)招標和功能設(shè)計,3月底完成開發(fā)并進入系統(tǒng)試運行,4月21日舉行了系統(tǒng)投運儀式。經(jīng)過試運行期間的功能完善和優(yōu)化,貴州電力市場交易系統(tǒng)于7月11日正式向各市場主體開放市場成員管理、交易管理、合同管理、交易結(jié)算等主要功能模塊。

  貴州推進電力市場化改革試點中需要關(guān)注的問題

  市場主體缺乏契約精神,亟需建立違約懲戒機制,完善誠信體系建設(shè)。由于市場主體信用體系還有待完善,對市場主體行為約束不夠,出現(xiàn)虛報簽約電量、合同簽訂不規(guī)范、用戶和電廠變更合同比較隨意等情況,增加了電網(wǎng)安全校核、交易結(jié)算和電力電量平衡的難度。因電力用戶未完成合同計劃用電量致使合同履約率低,2016年有649戶次合同履約率連續(xù)兩個月低于50%,16戶累計合同履約率為0。同時,個別直接交易用戶存在拖欠電費的情況,損害了電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)的利益。

  電煤供應(yīng)問題影響發(fā)電企業(yè)參與交易的積極性,供需雙方期望的交易電價差距較大。2016年四季度以來,貴州省內(nèi)電煤供應(yīng)嚴重不足,致使電煤價格大幅上漲,增加了發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)成本。受此影響,發(fā)電企業(yè)參與2017年市場化交易申報的交易電價普遍較高,而電力用戶由于產(chǎn)品市場低迷等原因,所期望的交易電價相對較低。供需雙方的市場博弈進一步加劇,致使2017年度雙邊協(xié)商交易中,電解鋁行業(yè)用戶與發(fā)電企業(yè)簽訂交易合同的過程異常艱難,其余用戶到2月中旬才完成合同簽訂,已開展的集中競價交易雖然申報電量大,但成交電量較小。

  輸配電價中的分電壓等級線損電價尚未出臺,影響市場化交易工作的開展。貴州2017年電力市場化交易已經(jīng)開始,年度雙邊協(xié)商交易除電解鋁行業(yè)未簽約外,參與的用戶數(shù)量和簽約電量均遠超2017年電力市場化交易工作實施方案的預(yù)期,集中競價交易也正在按計劃開展。但是,目前貴州輸配電價中的分電壓等級線損電價尚未出臺,各電壓等級暫時均按輸配電價綜合線損率4.38%收取,對電力用戶不公平,將影響用戶在參與市場化交易時準確預(yù)估成本和準確報價。

  對推進電力市場化改革的思考與建議

  堅持契約精神,健全市場主體信用體系,進一步規(guī)范市場秩序。完善通報制度和違約補償規(guī)則,倡導(dǎo)在合同中明確違約補償責(zé)任,對售電公司收取保證金等。建立守信激勵和失信懲戒制度,設(shè)立黑名單,解決合同履約率低、拖欠電費、交易手續(xù)費繳納不及時等問題,并推動市場主體信息披露規(guī)范化、制度化、程序化。初步建立市場主體信用評價機制,量化信用評價指標,加強誠信體系建設(shè),規(guī)范市場主體交易行為。

  充分發(fā)揮市場管理委員會的作用,促進市場各方共同推進電力市場化改革。在電力市場化改革試點初期,需充分發(fā)揮電力市場管理委員會的作用,制定和完善章程及各項管理制度,嚴格執(zhí)行并落實電力市場交易規(guī)則,促進市場各方共同推進電力市場化改革。在建立長期雙邊市場交易的基礎(chǔ)上,根據(jù)市場需求以集中競價等方式開展臨時交易,適時推進現(xiàn)貨交易,豐富交易品種,建立和完善電力價格市場形成機制。

  鼓勵市場主體建立電力交易價格聯(lián)動機制,促進市場各方互利共贏。針對電煤價格上漲影響發(fā)電企業(yè)參與市場化交易的積極性,以及用電企業(yè)產(chǎn)品市場價格波動影響其交易合同履約率等問題,從市場各方共生共存、抱團取暖的角度出發(fā),鼓勵市場主體建立與電煤、用電企業(yè)產(chǎn)品價格聯(lián)動的電力交易價格,促進市場各方利益共贏,風(fēng)險共擔(dān)。

  總結(jié)試點經(jīng)驗,分析存在的問題,提出以下建設(shè)性意見:國家相關(guān)部委應(yīng)在一個改革年度結(jié)束時,及時組織總結(jié)電力體制改革綜合試點省份所取得的經(jīng)驗,高度關(guān)注和認真分析電力市場化改革過程中出現(xiàn)的問題,提出建設(shè)性的意見和建議,及時糾偏,為國家有序推進電力市場化改革提供參考和決策依據(jù)。


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