城市生活垃圾處理的方式包括填埋法、焚燒法、堆肥法、熱解法和綜合處理法等。近年來，焚燒發(fā)電方式處理的垃圾在我國生活垃圾處理總量中的占比越來越高，焚燒發(fā)電已經(jīng)成為主流的生活垃圾無害化處理方式。在生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展中，國家在稅收和財政補貼等方面的優(yōu)惠政策起到了重要的促進作用。但是隨著可再生能源行業(yè)的整體高速發(fā)展，作為生活垃圾焚燒發(fā)電中央補貼資金來源的可再生能源電價附加收入已遠不能滿足可再生能源發(fā)電補貼需要，導致補貼資金缺口持續(xù)增加等一系列問題。2020年以來，國家出臺了一系列文件對發(fā)電補貼政策進行調(diào)整，這些政策調(diào)整預計將對生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。

一、補貼新政策

（一）主要政策

2020年以來發(fā)布了眾多與生活垃圾焚燒發(fā)電相關的文件，其中比較重要的文件如表1 所示。

（二）補貼原則

1.新老劃斷

充分保障政策延續(xù)性和存量項目合理收益，在補貼目錄管理、補助資金撥付、上網(wǎng)電價等方面實行新老劃斷的原則。

目錄管理方面，國家不再發(fā)布可再生能源電價附加目錄；三部委已發(fā)文公布的1-7批目錄內(nèi)項目直接列入電網(wǎng)企業(yè)可再生能源發(fā)電項目補貼清單。

資金撥付方面，當年納入國家規(guī)模管理的新增項目足額兌付補助資金；納入補助目錄的存量項目，由電網(wǎng)企業(yè)按照一定的規(guī)則確定補助資金撥付順序。

上網(wǎng)電價方面，自2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準未開工、新核準的生物質(zhì)發(fā)電項目全部通過競爭方式配置并確定上網(wǎng)電價。

2.以收定補

自2020年起，所有新增可再生能源發(fā)電項目均采取“以收定支”的方式確定。新增補貼項目規(guī)模由新增補貼收入決定，做到新增項目不新欠。

財政部根據(jù)補助資金年度增收水平、技術進步和行業(yè)發(fā)展等情況，合理確定補助資金當年支持的新增可再生能源發(fā)電項目補貼總額。國家發(fā)展改革委、國家能源局根據(jù)可再生能源發(fā)展規(guī)劃、技術進步等情況，在不超過財政部確定的年度新增補貼總額內(nèi)，合理確定各類需補貼的可再生能源發(fā)電項目新增裝機規(guī)模。

3.開源節(jié)流

開源節(jié)流，通過多種方式增加補貼收入、減少不合規(guī)補貼需求，緩解存量項目補貼壓力。

全面推行綠色電力證書交易。企業(yè)通過綠證交易獲得收入相應替代財政補貼。鼓勵金融機構加強支持力度，創(chuàng)新融資方式，加快推動已列入補貼清單發(fā)電項目的資產(chǎn)證券化進程。

對納入補貼清單的項目審核更加嚴格，納入清單后財政部將會同相關部門開展多種方式的核查工作。對違反規(guī)定騙取、套取補助資金等違法違紀行為的，依法依規(guī)嚴肅處理。

（三）補貼條件

垃圾焚燒發(fā)電項目獲得中央補貼的條件在多個文件中都有提及，本文對各個文件梳理后總結如下：

1、有生物質(zhì)發(fā)電項目管理辦法并且納入國家可再生能源發(fā)電補貼規(guī)模管理范圍的項目，新增項目需納入當年可再生能源發(fā)電補貼總額范圍內(nèi)；

2、納入生物質(zhì)發(fā)電國家、省級專項規(guī)劃。符合國家生活垃圾無害化處理相關規(guī)劃要求，已納入所在?。▍^(qū)、市）生活垃圾焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃；

3、按照國家有關規(guī)定已完成審批、核準或備案，相關審批、核準、備案和并網(wǎng)要件經(jīng)國家可再生能源信息管理平臺審核通過；

4、符合國家相關法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、技術標準等要求，配套建設高效治污設施，垃圾焚燒發(fā)電項目所在城市已實行垃圾處理收費制度；

5、應依法依規(guī)申領排污許可證，完成脫硫、脫硝、除塵環(huán)保設施建設并驗收合格報當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門備案；落實有關部門“裝、樹、聯(lián)”和“三同時”要求，項目并網(wǎng)后相關設備要同步運行，項目建設運行期間無安全環(huán)保事故，向社會公開自動監(jiān)測數(shù)據(jù)；

6、符合國家可再生能源價格政策，上網(wǎng)電價已經(jīng)價格主管部門審核批復；全部機組并網(wǎng)時間符合補助要求；

7、申報情況屬實，并提交信用承諾書，沒有且承諾不出現(xiàn)弄虛作假、違規(guī)摻燒等情況。

（四）補貼限額

單個項目補貼資金額度根據(jù)國家發(fā)展改革委核定電價時采用的年利用小時數(shù)和補貼年限確定。生活垃圾焚燒發(fā)電項目全生命周期合理利用小時數(shù)為82500小時，補貼年限為15年。項目全生命周期補貼電量=項目容量*項目全生命周期合理利用小時數(shù)。其中，項目容量按核準(備案)時確定的容量為準。如項目實際容量小于核準(備案)容量的，以實際容量為準。

生活垃圾焚燒項目所發(fā)電量超過全生命周期補貼電量部分，不再享受中央財政補貼資金；自并網(wǎng)之日起滿15年后，無論項目是否達到全生命周期補貼電量，不再享受中央財政補貼資金。

二、對補貼新政策的分析

（一）獲得補貼的條件增多

2020年以來發(fā)布的政策中，對生物質(zhì)發(fā)電項目的管理更加精細化，對行業(yè)、地點、項目條件、建設期限都提出了要求。

行業(yè)方面，需要發(fā)布生物質(zhì)發(fā)電項目管理辦法。

地點方面，需要項目所在城市已實行垃圾處理收費制度；項目所在地承諾落實項目補貼的地方分擔資金；《關于有序推進新增垃圾焚燒發(fā)電項目建設有關事項的通知》（征求意見稿）中還規(guī)定項目所在?。▍^(qū)、市）已明確對項目的電價補貼政策，上年度省級補貼撥付到位。

項目方面，一方面要符合國家相關法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、技術標準等要求，納入所在?。▍^(qū)、市）生活垃圾焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃；另外還需嚴格落實“裝、樹、聯(lián)”和“三同時”要求，向社會公開自動監(jiān)測數(shù)據(jù)。

建設期限方面，納入2021年中央補貼范圍的競爭配置項目，應在2023年底前全部機組建成并網(wǎng)，實際并網(wǎng)時間每逾期一個季度，并網(wǎng)電價補貼降低0.03元/千瓦時。2020年底前開工的非競爭配置項目，均須在2021年底前全部機組建成并網(wǎng)，逾期未并網(wǎng)的項目取消非競爭配置補貼資格。

（二）監(jiān)管更加嚴格

對于垃圾焚燒發(fā)電項目的監(jiān)管更加嚴格，對環(huán)境違法行為監(jiān)管更加嚴格，處罰更為嚴厲，具體有以下幾個特點：

1.強調(diào)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的應用

垃圾焚燒發(fā)電項目應依法依規(guī)完成“裝、樹、聯(lián)”后，方可納入補貼清單范圍。垃圾焚燒發(fā)電項目完成煙氣排放連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)安裝、保證正常運行，并與省級生態(tài)環(huán)境部門和省級電網(wǎng)企業(yè)（含地方獨立電網(wǎng)企業(yè)）聯(lián)網(wǎng)，實時傳輸數(shù)據(jù)后，電網(wǎng)企業(yè)方可撥付補貼資金。

發(fā)電企業(yè)應向電網(wǎng)企業(yè)提供加蓋中國計量認證（CMA）章的監(jiān)測報告或自動監(jiān)測數(shù)據(jù)等自行監(jiān)測報告，電網(wǎng)企業(yè)依據(jù)發(fā)電企業(yè)自行監(jiān)測報告或生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法監(jiān)測報告中大氣污染物排放情況監(jiān)測報告，核算補貼電量，撥付補貼資金。

2.補助資金與環(huán)境違法行為處罰掛鉤

垃圾焚燒廠因污染物排放超標等環(huán)境違法行為被依法處罰的，核減或暫停撥付國家可再生能源電價附加補助資金；

出現(xiàn)《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應用管理規(guī)定》第十條、第十一條違法情形被處罰的，電網(wǎng)企業(yè)應核減其相應焚燒爐違法當日上網(wǎng)電量的補貼金額。一個自然月內(nèi)出現(xiàn)3次及以上上述違法情形的，電網(wǎng)企業(yè)應取消當月補貼資金，并暫停撥付補貼資金。

3.嚴厲打擊違法違規(guī)行為

垃圾焚燒發(fā)電項目篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的，自公安、生態(tài)環(huán)境部門做出行政處罰決定或人民法院判決生效之日起，電網(wǎng)企業(yè)應將其移出可再生能源發(fā)電補貼清單。自移出之日起3年內(nèi)不得再納入補貼清單，移出補貼清單期間所發(fā)電量不予補貼。

對于經(jīng)國家和地方能源主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、財政部門核實摻燒化石燃料的項目，自核實之日起，電網(wǎng)企業(yè)應將其移出可再生能源發(fā)電補貼清單，并不得再納入補貼清單。

（三）新增補貼電量限制

1.具體要求

新政策中，對生活垃圾焚燒發(fā)電項目的有補貼要求是有時間和電量兩個方面的限制，即時間不能超過15年，上網(wǎng)電量不能超過發(fā)電機組容量在82500小時內(nèi)的發(fā)電量。

需要注意的是，項目全生命周期合理利用小時數(shù)與通常說的項目發(fā)電設備年利用小時數(shù)是不同的。項目全生命周期合理利用小時數(shù)主要是用于計算可再生能源發(fā)電項目在補貼期限內(nèi)，獲得中央財政補貼的最大上網(wǎng)電量，即項目核準（備案）裝機容量乘以全生命周期合理利用小時數(shù)。項目發(fā)電設備年利用小時數(shù)主要是指生物質(zhì)發(fā)電機組在一年內(nèi)平均滿負荷運行時間。

2.案例分析

以山西省某市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目為例，該項目建設規(guī)模為日處理生活垃圾1200噸，配置2臺600t/d機械爐排焚燒爐、1臺24MW抽凝式汽輪發(fā)電機組。根據(jù)規(guī)定，該項目全生命周期可享受的中央補貼計算如下：24MW*82500h=19.8億度。

如果在15年內(nèi)拿到上述補貼，按年運行365天的理想情況計算，則日處理垃圾量為：19.8億度/15年/365天/280度/噸=1291.59噸/天。

1291.59/1200=107.63%，即項目平均產(chǎn)能利用率需要達到107.63%才能在15年時拿滿項目全生命周期合理利用小時數(shù)的電量補貼。

根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站對垃圾焚燒發(fā)電項目的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，按理想情況一年365天計算，得出近5年全國垃圾發(fā)電項目的平均產(chǎn)能利用率如表2所示。全國生活垃圾焚燒項目平均產(chǎn)能利用率不足80%。

再考慮到部分項目噸上網(wǎng)電量達不到280度/噸，以及垃圾焚燒發(fā)電廠的常規(guī)檢修等因素，實際上大部分生活垃圾焚燒發(fā)電項目15年內(nèi)拿不到補貼電量上限的補貼。82500小時的限制僅對少數(shù)垃圾供應量充足且噸上網(wǎng)電量較高的項目適用。

（四）明確中央補貼有序退出

政策明確中央補貼資金將有序退出，但將保障政策延續(xù)性，對具體項目來說，其可獲得的補貼水平不會發(fā)生劇烈變化。

新納入補貼范圍的項目補貼資金由中央地方共同承擔，分地區(qū)合理確定分擔比例，不同區(qū)域共擔比例每年進行動態(tài)調(diào)整，中央分擔部分逐年調(diào)整并有序退出。國家鼓勵地方結合本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際，建設不需要中央補貼的生物質(zhì)發(fā)電項目。

垃圾焚燒發(fā)電項目的2021年央地分擔比例為：西部和東北地區(qū)中央支持比例為60%；中部地區(qū)為40%；東部地區(qū)為20%。

（五）明確上網(wǎng)電價競爭方式

2020年底前開工但2021年底前未全部機組建成并網(wǎng)的項目，以及2021年1月1日（含）以后新開工項目均為競爭配置項目。

競爭配置項目申報2021年中央補貼原則上一年組織一次，各企業(yè)自行申報上網(wǎng)電價。申報電價必須低于現(xiàn)行標桿上網(wǎng)電價，以1厘/千瓦時為最小報價單位。垃圾焚燒發(fā)電項目按補貼退坡幅度（補貼退坡幅度=項目現(xiàn)行標桿上網(wǎng)電價﹣企業(yè)申報上網(wǎng)電價）由高到低排序納入，退坡幅度相同的，按熱電聯(lián)產(chǎn)項目優(yōu)先、裝機容量小者優(yōu)先納入，直至納入項目所需中央補貼總額達到相應補貼資金額度為止。未納入2021年中央補貼范圍的競爭配置項目，參加次年競爭配置。

競爭配置項目上網(wǎng)電價需要企業(yè)自己申報。申報價格過低，則企業(yè)收益減少；申報價格過高，則可能競爭失敗，無法納入當年補貼項目名單。對企業(yè)來說，需要權衡利弊，綜合考慮決定申報電價。

（六）構建多元化的回報機制

在中央補貼逐步退出的過程中，為穩(wěn)定垃圾焚燒發(fā)電項目的回報預期，促進行業(yè)發(fā)展，政府在政策層面也在試圖構建更多的回報來源，其中一個重要舉措是綠色電力證書交易。

自2021年1月1日起，實行配額制下的綠色電力證書交易，持續(xù)擴大綠證市場交易規(guī)模，并通過多種市場化方式推廣綠證交易。垃圾焚燒發(fā)電項目超過合理利用小時數(shù)的部分（或超過15年的），將核發(fā)綠證參與綠證交易，綠證交易獲得收入相應替代財政補貼。

三、總結

2020年以來國家發(fā)布的一系列政策對垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)產(chǎn)生了重大影響。行業(yè)管理更加精細化，對生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的監(jiān)管也更加嚴格。運營水平較差的企業(yè)，不僅難以拿到足夠的中央補貼，而且將面臨越來越嚴厲的環(huán)保違法處罰。這將進一步促進垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，促進整個行業(yè)水平的提高。

競爭上網(wǎng)機制細節(jié)出臺，中央補貼逐漸退出進一步明確，綠色證書交易收入有望成為垃圾焚燒發(fā)電項目新的回報來源。新的生活垃圾焚燒發(fā)電項目面臨著眾多的不確定性。如何綜合考慮補貼政策和行業(yè)的變化，設計合理的風險分配方案和交易結構，以保障項目在漫長的合作期內(nèi)平穩(wěn)運行，值得項目各參與方深入思考，積極探索。