PPP模式經(jīng)過七年的高速發(fā)展后,正在進入高質(zhì)量發(fā)展階段。從金融機構(gòu)和社會資本的角度來看,高質(zhì)量發(fā)展階段的PPP應(yīng)當具備“兩性”:項目具備可融資性和資產(chǎn)具備可交易性。
中國PPP進入規(guī)范發(fā)展階段
截至2020年10月31日,財政部PPP項目庫累計入庫項目9870個、投資額15.22萬億元,總體穩(wěn)中有升。其中,PPP項目落地率和開工率均超過60%且持續(xù)提升,取得了重大成就。大部分PPP項目逐漸完成工程建設(shè)、審計決算并確認最終投資額,項目建設(shè)風險已消失且運營風險也正逐漸降低,項目正逐漸形成穩(wěn)定持續(xù)的現(xiàn)金流。
經(jīng)過這些年的發(fā)展,中國PPP逐漸進入了一個增量持續(xù)發(fā)展和存量健康有序運營并存的時代。如何盤活PPP項目存量資產(chǎn)以及規(guī)范社會資本退出,成為社會必須關(guān)注的、關(guān)系到PPP行業(yè)能否長期可持續(xù)發(fā)展的焦點問題。如果存量PPP項目運營不能健康持續(xù),那么增量的健康持續(xù)發(fā)展就會大打折扣。作為多層次PPP投融資市場的重要組成部分,PPP二級交易市場將成為產(chǎn)業(yè)資本和投資人交易基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)的重要渠道之一,即將迎來新的發(fā)展機遇。
PPP項目應(yīng)當具備可融資性
PPP是一項創(chuàng)新的制度和機制,還是一種重要的金融工具。
在PPP項目操作中,項目管理制度可以把社會資本、政府、社會各方面的資源通過項目制有機融合在一起,保證項目持續(xù)快速運營。在金融方面,項目公司高度契合資產(chǎn)證券化中使用的SPV特殊目的公司制度。前者便于把各參與方優(yōu)勢集中起來發(fā)揮作用,后者在于清晰界定權(quán)利義務(wù),實現(xiàn)風險破產(chǎn)隔離;前者便于對PPP項目實施獨立評價,后者在于作為獨立融資主體,可通過項目運營現(xiàn)金流實現(xiàn)直接融資,徹底擺脫通過主體評級或第三方增信等間接融資困境。這種前瞻性的制度安排,為PPP項目的持續(xù)運營提供了基本的制度保障,提高了PPP項目的可融資性。
大型的基礎(chǔ)設(shè)施項目,主要通過銀行貸款融資。而銀行貸款依靠融資主體的信用,依靠第三方擔保措施,不符合基礎(chǔ)設(shè)施大型公益項目持續(xù)運作的金融匹配要求。必須建立一種以PPP可持續(xù)運營為基礎(chǔ)的,依靠PPP項目現(xiàn)金流量覆蓋項目資金成本的制度。PPP項目要想持續(xù)發(fā)展,必須要建立PPP項目融資的能力和工具,否則存量PPP運營可能面臨困境。
應(yīng)該看到,PPP不僅僅是一種融資和金融創(chuàng)新工具,更是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的公共治理模式的創(chuàng)新。這種創(chuàng)新的機理,和公募REITs和PPPABS等金融工具的機理完全相通。這些工具在許多PPP項目里都可能用得上,這也是PPP應(yīng)具備可融資性的一種表現(xiàn)形式。
PPP資產(chǎn)應(yīng)當具備可交易性
PPP資產(chǎn)可交易是PPP可持續(xù)性發(fā)展的前提,也是PPP高質(zhì)量發(fā)展的標準。
可交易性即是可定價并可實現(xiàn),意味著資產(chǎn)價值在交易中得以變現(xiàn),意味著社會資本可進可出;在交易過程中,規(guī)范的好項目會被市場機制甄別出來,實現(xiàn)可定價、可交易、可流動。
以終為始,PPP項目資產(chǎn)交易結(jié)果也可反過來檢驗PPP項目投資、建設(shè)、運營的效率和效果,成為一種后評價機制。只有能夠通過“價值替換”才能實現(xiàn)價值,這是PPP高質(zhì)量發(fā)展的標準。
中國PPP已經(jīng)進入了增量和存量并存的時代,發(fā)掘PPP資產(chǎn)的可交易性是實現(xiàn)未來增量的基礎(chǔ)。如果沒有存量的可交易性,沒有示范的效應(yīng),增量將不可持續(xù)。
英國過去近200年的700多個PPP項目,每一個項目資產(chǎn)交易的頻率有4次,其最佳交易時間是進入運營期后的3到4年。財政部PPP綜合信息平臺管理庫的在庫項目中,有1/3進入運營期的項目開始進入可交易區(qū)間。
流動性是PPP項目可持續(xù)發(fā)展的重要指標,資產(chǎn)交易是PPP各方實現(xiàn)PPP自我完善的現(xiàn)實需求。
二級市場是PPP市場的重要組成部分,沒有二級市場就不是一個完整的市場。作為多層次PPP投融資市場的重要組成,PPP二級交易市場將成為產(chǎn)業(yè)資本和投資人交易基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)的重要渠道之一。
建立專業(yè)的PPP項目二級資產(chǎn)交易市場、建立統(tǒng)一退出規(guī)則和配套退出機制、暢通退出渠道,將有利于增強社會資本的信心并推動PPP模式可持續(xù)發(fā)展。為增強PPP項目的流動性,提升項目價值,改善項目融資環(huán)境,吸引更多社會資本和金融機構(gòu)參與PPP,我們應(yīng)該探索建立多元化、規(guī)范化和市場化的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和退出渠道,為社會資本拓寬融資渠道,盤活存量資產(chǎn)。
為此,建議通過建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺,實現(xiàn)全國PPP資產(chǎn)的互聯(lián)互通,統(tǒng)一PPP的資產(chǎn)交易登記、托管、清結(jié)算和信息報送,降低交易成本、合理分配市場資源、加速PPP二級市場交易的健康發(fā)展。同時,利用大數(shù)據(jù)平臺對PPP項目的全生命周期過程中的運行進行分析、評級,以便于投資者更好地利用平臺檢索、尋找適合自己的項目,降低搜尋成本以及交易成本。
(作者系中國財政學會公私合作研究專業(yè)委員會常務(wù)委員、PPP資產(chǎn)交易和管理平臺副主任)
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